Un repaso a las medidas de emergencia del gobierno (y cómo mejorarlas)

 

En medio de la recuperación de la pandemia y enfrentando la crisis generada por la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, las economías mundiales están en una situación sin precedentes. El shock del año pasado llegó cuando el crecimiento económico no se había recuperado completamente y la inflación ya era una realidad, lo que llevó a las economías a un estado de incertidumbre particularmente complejo de manejar, con una inflación en escalada durante 2021 e inicios de 2022 que afectaba sobre todo a los hogares de menor poder adquisitivo y se transmitía especialmente vía energía y alimentos.

En este contexto, el gobierno español, junto con sus vecinos europeos, se enfrentó a un dilema crucial: implementar medidas calibradas y enfocadas en los grupos más vulnerables que estaban recibiendo este impacto, lo cual  implicaba un ritmo más lento, o adoptar respuestas de acción más rápida enfocada en frenar la escalada del IPC pero menos finas (rebajas de impuestos, subvenciones generalizadas) y con un coste fiscal considerable. Optó por la segunda opción, que, a pesar de permitir una reacción ágil, ha dado lugar a políticas imperfectas desde un punto de vista tanto distributivo como de eficacia y eficiencia más allá de la rápida reacción.

Ahora, más de un año después, estas medidas están bajo reconsideración: mientras la Comisión Europea nos indica que es el momento de revisar, el gobierno está sosteniendo varias de ellas sacándolas del marco de la emergencia. En este contexto, y dado el nuevo ciclo político que se abrirá con la siguiente legislatura, vale la pena pararnos a evaluar las implicaciones de estas prórrogas a partir del trabajo que ha realizado el equipo de EsadeEcPol desde el inicio de 2022, considerando a la luz de la evidencia si el esfuerzo no debería dirigirse ahora hacia medidas mucho mejor diseñadas y focalizadas, que permitan ganar ambición redistributiva a la vez que eficacia, paguen un costo más bajo en términos de dañar los incentivos para la descarbonización, y no desfonden todavía más nuestra delicada situación fiscal de medio y largo plazo.

🍅 Rebaja del IVA a los alimentos

La medida: para amortiguar el impacto de la inflación en los precios de la cesta de la compra, el 1 de enero de 2023 el gobierno español optó por poner en marcha una reducción del IVA de los alimentos de primera necesidad del 4% al 0% (frutas y verduras, huevos, leche…); y otros alimentos básicos (como la pasta cruda o el aceite) pasaron del 10% al 5%. Esta medida iba a estar vigente durante seis meses, pero ha sido prorrogada.

En este análisis causal pudimos ver que (al menos en las grandes superficies, que es para donde tenemos datos fiables) la rebaja se estaba trasladando en su práctica totalidad a los precios, pero esto no la hacía buena. El análisis de Almunia, Martínez y Martínez estimó el ahorro anual en €35 para los hogares del 10% con menor poder adquisitivo y €85 para los del top 10%. Es decir: del dinero que el Estado dejó de recaudar, acabó más en los bolsillos de los hogares que menos lo necesitaban.

En porcentaje, el ahorro estimado asciende al 0,3% del gasto anual total de los hogares del 10% de menor poder, y baja al 0,13% en el caso del top 10%: unos porcentajes de ahorro progresivos pero modestos en comparación con el gasto total de los hogares, que son apenas una fracción del aumento de la inflación acumulada en los alimentos: del 13% desde 2021 hasta marzo de 2023.

🚇 Descuento a los abonos de transporte urbano

La medida: para reducir el uso del vehículo privado, el gobierno lleva desde el año pasado proporcionando abonos gratuitos para los servicios de Cercanías, Rodalies y Media Distancia de Renfe, además de ofrecer bonificaciones en otros abonos de transporte. Su implementación requiere una cofinanciación de las comunidades autónomas y los ayuntamientos, que aportan una financiación adicional del 20% al 30% proporcionado por el Gobierno central. A finales del año pasado se prorrogó esta medida hasta el 30 de junio de 2023, y ahora se prorroga de nuevo.

De todas las medidas aquí analizadas, esta es la única que no entra en conflicto directo con el objetivo de descarbonización. Ahora bien, esto no basta para convertirla en positiva. Sus efectos en incentivar el uso del transporte público y, especialmente, en desincentivar el privado son todavía desconocidos para el caso español. En el plano de la distribución, la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE indica que la proporción del hogar destinada a transporte tiende a crecer con la renta del mismo, así que el riesgo de regresividad existe. Con matices: hay un repunte del coste relativo para los más pobres en el transporte público. Lo que sí parece inevitable es que, al igual que con la rebaja del IVA a los alimentos, la mayoría del dinero gastado vaya a bolsillos de mayor poder adquisitivo.

⛽️ Subvención a los carburantes

La medida: en abril de 2022 el gobierno puso en marcha un descuento general de 20ct por litro de combustible, que desde el 1 de enero de 2023 solo aplicaría a ciertos grupos de profesionales, y que desde abril de este año era de solamente 10ct. En esta forma se ha prorrogado hasta el 30 de septiembre de 2023, y se mantendrá un descuento de 5ct hasta final de año.

En abril de 2022 ya anticipábamos que esta medida tendría efectos regresivos, beneficiando más a los hogares de mayor renta, que consumen una mayor cantidad de carburantes. Los mecanismos de supervisión y castigo no nos parecían suficientes para asegurar el cumplimiento de la medida, que sería además difícil y costoso para empresas pequeñas, generando incentivos para usos no intencionados, laterales, o captura del beneficio por el lado de la oferta en un sector que se define por ser poco competitivo.

En nuestra evaluación posterior observaríamos que, efectivamente, aunque la captura no era grande sí era comparativamente superior entre proveedores independientes.

La eliminación progresiva de esta subvención parece por tanto apropiada, si bien lenta en su implementación. En el camino nos hemos dejado casi 6.000 millones de euros (alrededor de 5.700 en 2022 según estimaciones de Hacienda y más de 100 en lo que va de año según el gobierno) en una política regresiva que daña la señal de precios que necesitamos sostener para incentivar la descarbonización.

💡 Ayudas y rebajas fiscales para la electricidad

La medida: los bonos eléctrico (descuento en la factura) y térmico (pago único anual) son ayudas estructurales cuyo alcance se amplió en 2022. El bono social eléctrico, el más frecuente, ha pasado a subvencionar entre un 65% de la factura en su formato por defecto; incrementable hasta del 80% para consumidores vulnerables severos, una versión expandida que se mantendrá al menos hasta fin de 2023. Además, el IVA de la factura del gas y de la luz se mantiene reducido al 5% (también para la biomasa y la madera de leña); además, el tipo impositivo del Impuesto Especial sobre la Electricidad es del 0,5%, mínimo legal permitido.

A primera vista, la inflación de 2022 tuvo un perfil notablemente menos regresivo que la de 2021, y esto se debió sobre todo a que los precios de la electricidad estiraron hacia abajo.

Pero parece razonable presumir que la mayoría del mérito para este efecto no pertenece ni a las rebajas impositivas ni a los bonos, sino a la compensación a la generación de electricidad a través del gas: según nuestras estimaciones más recientes, los hogares con tarifa regulada se ahorraron unos 209€ en los primeros seis meses, correspondiente con una inflación 0,3 puntos menor para 2022, aunque al coste de un mayor consumo de gas.

De hecho, calibramos con la Encuesta de Condiciones de Vida de 2021 que los bonos energéticos no llegan sino a 8,3% de los hogares en España, aunque un 14,3% declaró que tuvo problemas para mantener su vivienda a una temperatura adecuada.

Cierto es que este porcentaje sube hasta el 17% entre el tercio de hogares de menor ingreso, y desciende rápidamente conforme nos fijamos en hogares de clase media y media-alta hasta cubrir apenas a 1 de cada 50 familias, pero vuelve a repuntar al final: 1 de cada 25 familias del 2% que más gana del país tiene un bono social energético de algún tipo. Y el 10% de menor ingreso está por debajo del siguiente decil.

Con estas cifras parece difícil que los bonos hayan sido determinantes para las familias de bajo ingreso, y cabe cuestionar su diseño de base: además de fragmentar el sistema de ayudas convirtiéndolo en un puzzle de difícil comprensión, la lógica de estos beneficios sigue siendo opt-in. Es decir: un hogar tiene que solicitar acceder al mismo. Aunque se relajaron los accesos, siguen existiendo importantes barreras. Tomando el bono social eléctrico, por ejemplo, es probable que muchos hogares desconozcan que pueden acceder a esta prestación. Incluso si son conscientes de ella, han de ser capaces de realizar la solicitud, algo que no se puede dar por hecho dada la complejidad del procedimiento. De ahí se explicaría el diferencial entre quienes podrían optar a él y quienes finalmente lo hacen.

*Nota aparte merece el IEE, que fue creado originalmente para sufragar la actividad de la minería del carbón, y como ya decíamos en abril de 2022 ha dejado de tener un objetivo claro, generando además doble imposición: el IVA se calcula sobre el total de la factura más este impuesto, por lo que se podría valorar su eliminación.

 

👉 ¿Alternativas?

La conclusión que se deriva de todo lo anterior es que las rebajas fiscales y subvenciones generalizadas puestas en marcha en los últimos 15 meses permitieron una reacción ágil y pudieron tener un cierto efecto en rebajar la escalada del IPC. Pero este efecto (de calado variable y discutible) llegó a cambio de tres costes:

1. Desenfoque en las medidas, cuyo importe total ha terminado probablemente en mayor proporción en los bolsillos de aquellos que menos lo necesitaban.
2. Gasto fiscal incrementado agujereando nuestro sistema de recaudación para producir efectos dudosos, y más difícil de retirar a posteriori de lo que parece una vez se han creado ganadores netos de cada nuevo recorte o subvención, tal y como se está viendo en la prórroga actual de la mayoría de las medidas.
3. Daño a la señal de precios fundamental para la descarbonización: si rebajamos el coste de aquella energía con emisiones asociadas de manera directa o indirecta, estamos haciendo lo contrario de lo que nos recomienda la evidencia para hacer su consumo más comedido y eficiente.

Así, una vez pasamos de la fase de decisiones urgentes a la de decisiones importantes, lo óptimo sería cambiar las rebajas y subvenciones generalizadas por transferencias focalizadas en quien realmente lo necesita, aunándolas en la medida de lo posible en un solo canal, con barreras de entrada muy bajas y criterios nítidos que impidan la captura por parte de quien menos lo necesita mientras son pasadas por alto por quien sí las requiere realmente. Hacer más robusto, inclusivo y accesible el Ingreso Mínimo Vital, o considerar la implementación de un complemento en forma de impuesto negativo sobre la renta, son los caminos a explorar.

Además, sería oportuno tener una reflexión más de fondo sobre una de las razones más importantes pero menos comentadas para el recurso a medidas rápidas: la mayor partida de gasto estructural en los Presupuestos, las pensiones, está atada al IPC. Una escalada desbocada del mismo supondría un incremento tan brutal como inesperado y permanente de la misma. Probablemente esta fue una motivación central para varias de las medidas aquí evaluadas. Y, a pesar de eso, acabamos con un incremento sustancial (que tiene los mismos problemas arriba descritos: destinó más cantidad de dinero a hogares de mayor renta).

Pero las pensiones no tienen por qué estar enteramente vinculadas al IPC. Otras fórmulas son posibles, y además de la ventaja evidente de mejorar la sostenibilidad del propio sistema pensional, considerarlas también incentivaría la toma de decisiones más pausadas en otros ámbitos en un mundo en el que la inflación vuelve a ser un problema.