Com posar preu al CO2 de les importacions a Europa: una perspectiva des d’Espanya

El sistema actual perquè empreses i consumidors assumeixin el cost de les emissions industrials a la Unió Europea es basa en un mercat de drets d’emissió que eximeix els béns exposats a competència externa. Com a resultat, disminueix o elimina l’incentiu per reduir les emissions de carboni: tot i que el preu per dret d’emissió (corresponent a 1 tona emesa) dins del sistema ha rondat els 30-35 euros en els últims anys, l’OCDE va estimar que el preu efectiu a Espanya sumant tots els impostos i mecanismes era inferior a 15 euros el 2015.

Per ajudar a tancar aquesta bretxa a Espanya i a tot el continent, la Comissió Europea va proposar el juliol passat un Mecanisme d’Ajust en Frontera (CBAM) per gravar els productes importats en funció de les seves emissions, sotmetent-los al mateix preu que els béns europeus per, en el termini d’una dècada, no necessitar ja les exempcions en sectors exposats a competència exterior. Els sectors contemplats inicialment són l’electricitat, l’alumini, els fertilitzants, els productes siderúrgics i el ciment, tot i que la Comissió espera ampliar-ne l’àmbit d’aplicació en els propers anys.

Des d’EsadeEcPol preveiem quatre obstacles clau per millorar el sistema actual mitjançant la proposta de CBAM, que en soscavaran l’eficàcia en l’objectiu central de tancar la bretxa de preus de les emissions, però sense reduir els costos per a les indústries, els treballadors i els consumidors locals:

→ Inaplicabilitat sobre les emissions reals. La verificació de totes les etapes de producció dels béns importats és gairebé impossible. El grau d’especificitat exigit per la proposta actual ofereix un nombre de llacunes difícil de preveure i dona lloc a tàctiques destinades a eludir la tarifació del carboni. Aquest procés serà especialment dur per a les pimes comercials, que ocupen un lloc destacat en l’ecosistema empresarial espanyol. Alhora, els importadors podran continuar utilitzant almenys dues estratègies per reduir les emissions aparents incorporades als seus productes:

1. Certificar com a productes de baixes emissions els exportats a la zona UE+NAFTA i deixar els no certificables per als mercats nacionals o de tercers països.

2. Enviar els seus productes a Europa per rutes indirectes per beneficiar-se de condicions menys severes establertes per altres països. En aquest cas, serà crucial la tasca d’adequar fins al més mínim detall el nou sistema CBAM amb els sistemes existents de tercers països. Qualsevol asimetria, molt probable a causa de les consideracions geopolítiques més àmplies que implica qualsevol negociació d’aquest calibre, augmentarà la disponibilitat d’aquesta estratègia. La indústria de l’automòbil a Espanya està especialment exposada a aquest risc i a l’anterior, atesa la seva estructura complexa i la seva dependència actual de les importacions de ferro i acer.

→ Valors no verificables. Quan les emissions reals dels productes importats no es poden verificar, la Comissió proposa recórrer a mitjanes per defecte (ja sigui la mitjana de les emissions del país exportador o, més probablement, la mitjana del 10% dels principals emissors dins de la UE). Totes dues ofereixen molt de marge als productors no europeus que se situen per sobre de totes dues mitjanes, de manera que no tenen pràcticament cap incentiu clar per reduir-les. A més, els que són a la mitjana o just per sobre podrien sentir-se temptats fins i tot a augmentar el seu nivell d’emissions actual, cosa que produiria l’efecte contrari; per exemple, en el sector del ciment, molt destacat a Espanya.

→ Manca d’exempció per als exportadors. La proposta del CBAM no eximeix els exportadors europeus de pagar el preu del carboni. S’argumenta que això no és viable segons les normes de l’OMC, però el resultat és que, si els productes europeus, més nets però menys competitius, acaben expulsats dels mercats internacionals, la demanda (i, per tant, la producció) es desplaçarà cap a productes menys nets. De nou, la fabricació basada en el metall (per exemple, cotxes, maquinària) i la producció de ciment estan particularment exposades dins dels interessos espanyols.

* Aquesta manca d’exempcions, unida a l’eliminació dels drets d’emissió ara gratuïts, pot afectar de manera particularment negativa determinats sectors (empreses i treballadors): segons les estimacions actuals, entre els sectors inclosos en l’àmbit d’aplicació actual del CBAM, podria acabar expulsant dels mercats mundials els productes comparativament menys emissors originaris de la UE. El ferro, l’acer i el ciment (precisament els que podrien tenir un impacte més gran en la dinàmica de la producció espanyola) acaparen amb diferència la major part dels drets d’emissió gratuïts. Altres sectors com el ceràmic o el paper també poden quedar exposats a mitjà termini.

→ Canvis dins de la cadena de valor. L’aplicació del CBAM només a alguns sectors de materials bàsics pot crear un desplaçament de les importacions cap a productes manufacturats que els incorporin sense haver de pagar el preu del carboni gràcies a les estratègies d’evasió descrites més amunt. Aquests productes solen tenir un valor afegit més alt, cosa que podria perjudicar les indústries manufactureres locals. A Espanya, la de l’automòbil està particularment exposada.

A tot l’anterior cal afegir els possibles efectes de la inflació a mitjà i llarg termini. La fixació del preu de les emissions, encara que sigui d’abast limitat, probablement produirà una pujada de preus. La inflació relacionada amb la transició energètica està trobant un paper destacat als països dependents de les importacions, com Espanya. Per aquests canals, els votants estableixen mentalment un vincle entre l’augment dels preus i la descarbonització. Qualsevol element nou amb potencial per reforçar aquest vincle s’hauria de considerar acuradament des d’un punt de vista polític, afegint disposicions per minimitzar l’impacte potencial en els preus i equilibrar-lo, especialment per a les llars d’ingressos baixos que se’n podrien veure afectades de manera desproporcionada. Una altra alternativa seria aprovar primer el Fons Social, com a paraigua per protegir els consumidors dels efectes negatius del CBAM o de l’ampliació de l’ETS.

La posada en marxa d’una política que corre el risc de produir efectes secundaris
sense assolir significativament el seu objectiu principal, com és el cas del CBAM en el seu disseny actual, podria esperonar precisament aquestes perspectives escèptiques sobre la transició energètica.

Per això, és urgent posar sobre la taula propostes que maximitzin l’efecte desitjat d’incorporar els costos de les emissions als preus, minimitzant els efectes secundaris. En aquest sentit, la proposta actual de CBAM es beneficiaria d’una atenció més gran als impactes sobre els exportadors, orientada a premiar els que tenen un millor perfil d’emissions, especialment per protegir-ne els treballadors.

Encara és més important garantir que es redueixi molt més el risc de fuga d’emissions al llarg de la cadena de valor, cosa que es podria abordar millor amb preus nacionals del carboni coordinats a escala mundial. Una política fallida de costos sense beneficis podria posar en perill la legitimitat de les futures polítiques necessàries per garantir la descarbonització.