Despoblament i polítiques de lloc: una anàlisi de la bretxa demogràfica, econòmica i d’actituds

La polarització territorial és una de les principals megatendències de la globalització del segle XXI. Les causes del despoblament són estructurals i estan associades a les dinàmiques de la globalització i a les economies d’aglomeració. En aquest policy brief analitzem les dades de l’evolució del despoblament a Espanya al llarg dels últims 25 anys i estudiem les diferents manifestacions de la bretxa territorial: demogràfiques, econòmiques i en les actituds dels ciutadans. També abordem les diferents opcions de polítiques públiques disponibles que poden servir per abordar el fenomen.

El despoblament a Espanya no és gens uniforme. De fet, entre el 1996 i el 2020, la població dels municipis petits i rurals va créixer, de mitjana, un 9,6%. Tanmateix, aquest creixement es va distribuir de manera molt desigual. Mentre que el conjunt de municipis rurals d’algunes comunitats autònomes com Madrid (45%), Múrcia (34%) o Catalunya (31%) va créixer de manera molt significativa, en altres comunitats com Astúries (-26,9%), Castella i Lleó (-19,7%), Galícia (-16,9%) o Extremadura (-9,6%) va caure de manera molt pronunciada.

El creixement dels municipis petits es concentra al litoral mediterrani i a les illes, al voltant de les capitals de província i les grans ciutats i als eixos principals de comunicació. A Castella i Lleó, per exemple, tot i que la majoria dels municipis perden entre el 25% i el 50% de la població, els que limiten amb capitals de província en guanyen. Per la seva banda, els municipis petits propers a les grans ciutats – per exemple, municipis propers a Madrid a les províncies de Guadalajara o Toledo – experimenten un creixement superior al 50% en molts casos.

L’efecte de la pandèmia en els fluxos migratoris s’ha traduït en una millora del saldo dels municipis de menys de 10.000 habitants a Espanya. Tanmateix, aquesta millora s’explica, sobretot, perquè la pandèmia frena l’èxode dels municipis petits i rurals (en més de 60.000 persones, en comparació amb la mitjana d’anys anteriors) i no tant per l’arribada de població de les ciutats als pobles. Als municipis petits de províncies properes a Madrid i Barcelona (com Àvila o Girona) sí que s’observa un fort creixement de residents provinents de les grans ciutats el 2020.

La bretxa urbana-rural mostra marcades diferències demogràfiques. A les zones rurals, per exemple, el percentatge de població de més de 65 anys ronda el 40%, mentre que a les zones urbanes aquest percentatge és del 28%. També hi ha menys dones: mentre que a les ciutats grans hi ha 95 homes per cada 100 dones, a les zones rurals n’hi ha 102.

La bretxa econòmica urbana-rural també és profunda. Mentre que les regions urbanes concentren més del 65% de l’ocupació i generen més del 66% de tot el PIB, les rurals apleguen menys del 2% de l’ocupació i generen xifres similars de PIB. També són remarcables les diferències de productivitat, així com les relatives a l’acompliment empresarial mesurat a través de la mida mitjana de les empreses (4,5 treballadors davant de 2,8 a les zones rurals) i la taxa de supervivència empresarial.

La bretxa d’ingressos (abans d’impostos) entre les zones urbanes i rurals sembla ser un fort incentiu per atraure talent jove: per als qui es troben al percentil 20 de la distribució, la bretxa és de 862 euros. Entre els que ingressen més renda, els del percentil 80 de la distribució, la bretxa creix: els que són a les ciutats grans ingressen gairebé 5.000 euros més l’any que els seus equivalents als municipis petits.

La bretxa econòmica i demogràfica, com en moltes altres economies avançades, està associada a una bretxa de valors i a un descontentament social més gran als territoris en declivi. Les dades mostren que als municipis grans la població tendeix a ser més tolerant amb la immigració, l’avortament, l’homosexualitat o la igualtat de gènere. Les dades també capturen diferències en les actituds davant les institucions democràtiques, amb mostres de més descontentament als municipis rurals. Aquestes dades s’han de prendre amb cautela, ja que estan condicionades per la disponibilitat limitada de dades de qualitat a Espanya i per altres factors com la diferent composició de la població.

Un element rellevant per explicar les causes del descontentament està lligat a la bretxa de satisfacció amb els serveis públics als diferents territoris. S’observen alguns patrons interessants que, en alguns casos, podrien resultar contraintuïtius. Pel que fa a l’educació, per exemple, el percentatge de satisfacció de la ciutadania tendeix a baixar com més gran és el municipi. En el transport, es dona la tendència oposada: com més petit és el municipi, menys satisfacció amb els serveis de transport oferts. I passa una cosa semblant amb la sanitat.

El despoblament genera costos socials més enllà dels merament econòmics. Aquests costos augmenten a mesura que creix el despoblament. D’aquí ve la necessitat d’articular polítiques efectives per intentar mitigar-ne els efectes al llarg del temps. No hi ha solucions màgiques, i en el millor dels casos l’objectiu de les polítiques serà alentir un procés que, per a determinats territoris, és inevitable.

Darrerament s’han multiplicat els compromisos d’inversió a tots els nivells de govern per lluitar contra el despoblament. El mateix pla de recuperació del govern inclou un compromís de 10.000 milions amb aquest objectiu, tot i que en realitat agrupa polítiques molt variades i poc concretes en aquest sentit. A Espanya, però, el debat sobre quines polítiques i inversions funcionen ha estat fins ara completament absent.

En la nostra anàlisi de l’evidència comparada trobem el següent:

• Es poden donar dinàmiques de repoblament entre els municipis rurals propers a les grans ciutats.
• Les polítiques top-down de grans infraestructures (aeroports, etc.) del tipus “elefants blancs” no solen ser una bona idea. A més, la seva efectivitat està fortament condicionada per la qualitat institucional de la regió.
• El focus de les polítiques, per tant, s’ha de centrar a afavorir les condicions perquè es generi activitat econòmica a les zones en declivi, adaptant les polítiques a les necessitats i oportunitats de cada lloc. Un bon exemple d’aquest canvi d’enfocament és el que s’ha aplicat a Escòcia amb l’“Highlands and Islands Enterprise”, amb força èxit: una agència independent encarregada d’identificar i prioritzar les inversions.
• Distingim dos tipus de polítiques: (1) les polítiques a gran escala que se centren a mitigar les dinàmiques centre-perifèria i (2) les polítiques a petita escala, que també varien segons les característiques del municipi.
• En el primer grup, l’evidència mostra que les inversions en infraestructures que connecten la perifèria amb el centre tendeixen a accelerar (més que a contenir) les dinàmiques de despoblament. D’altra banda, les infraestructures que connecten nuclis d’activitat de la perifèria poden contribuir a alentir el procés de despoblament. Al seu torn, les polítiques de descentralització de la governança (presa de decisions i institucions) poden generar dinàmiques positives d’oportunitats a les regions en declivi.
• En el segon grup trobem que les polítiques d’incentius fiscals semblen tenir un efecte positiu en la reducció del ritme de despoblament, però la seva efectivitat varia amb la mida del municipi i tenen efectes heterogenis en l’ocupació.
• Les polítiques de natalitat per a municipis petits són una mala inversió si no es generen les oportunitats perquè els joves es quedin després en aquestes zones en declivi. En canvi, les polítiques actives d’atracció d’immigració sí que mostren efectes positius, particularment en municipis propers a ciutats grans o amb una forta orientació al sector turístic.
• La inversió en escoles i la descentralització d’universitats sí que semblen mostrar efectes positius per frenar el despoblament i generar oportunitats a les zones en declivi.
• L’expansió digital pot ser clau en una estratègia de repoblament, però tenint en compte que el poder del face-to-face de les ciutats és molt més gran, cosa que limita els beneficis esperats de la digitalització.