Nova proposta del mecanisme europeu d’ajust en frontera al carboni (CBAM): una valoració inicial

Ahir, 14 de juliol, la Comissió Europea va publicar una de les seves propostes legislatives més esperades: un nou reglament que establiria un mecanisme d’ajust en frontera al carboni (CBAM, per les sigles en anglès). El seu objectiu és doble: evitar la fuga d’emissions de carboni en el procés productiu i assenyalar de manera nítida el compromís amb la descarbonització a la resta de la comunitat internacional.

En teoria, un sistema com aquest és l’òptim per resoldre el problema de la fuga d’emissions i per llançar els senyals adequats per a la descarbonització tant a escala europea com global. Tanmateix, atesa la seva complexitat intrínseca, la seva aplicació pràctica probablement diferirà del que diu sobre el paper. Anticipem 4 possibles problemes:

• És difícil aconseguir que el CBAM s’apliqui sobre les emissions reals de cada producte: verificar tots els processos productius dels productes importats és gairebé impossible. A més, els importadors tenen l’opció de reservar per a altres països els productes que no compleixen la certificació, sense modificar l’agregat d’emissions globals.
• Els valors per defecte proposats per la Comissió per quan no sigui possible estimar les emissions reals (gairebé tots els casos) se centren en l’ús de xifres mitjanes, cosa que beneficia implícitament els més contaminants (els que estan per sobre d’aquestes mitjanes)
• La no exempció dels exportadors europeus del pagament del preu del CO2 pot contribuir a la fuga d’emissions als mercats globals, ja que fa que els productes europeus amb menys emissions incorporades siguin menys competitius al mercat global i desplaça la demanda mundial cap als més contaminants.
• Finalment, l’aplicació només a certs materials bàsics pot produir un efecte de desplaçament de les importacions.

El mecanisme que finalment s’aprovi hauria de ser capaç d’anticipar i minimitzar tots els problemes esmentats. Una possibilitat seria reconsiderar una alternativa que era entre les que va valorar inicialment la Comissió: una accisa o impost indirecte sobre el consum de materials intensius en CO2 que eximeixi els exportadors però que, en centrar-se en el consum, inclogui tota la cadena de valor del producte.

Si s’inclogués aquest mecanisme, la seva recaptació (més alta) s’hauria de centrar a afavorir una transició cap a la descarbonització que repartís els guanys d’eficiència de manera equilibrada entre països, i dins de cada país, assegurant tant la competitivitat com l’equitat.

La Comissió Europea va publicar ahir, dins del paquet “Fit for 55”, la seva proposta per a un nou reglament que establiria un mecanisme d’ajust en frontera al carboni (CBAM, per les sigles en anglès). Aquest mecanisme, ja anunciat amb el Pacte Verd Europeu, té com a objectius, d’una banda, evitar la fuga d’emissions de carboni, sobretot en un context en què l’ambició climàtica europea augmenta significativament i, amb ella, els riscos de deslocalització de la indústria si no s’estableixen mecanismes que equilibrin el terreny de joc; i, de l’altra, donar senyals a la resta de la comunitat internacional per a la descarbonització. Com ja va indicar la Comissió en el seu anunci inicial, aquest mecanisme s’implantaria si hi hagués diferències en el nivell d’ambició climàtica entre regions, i a més hauria de complir els requisits de l’OMC, entre d’altres.

El CBAM substituiria el sistema actual dissenyat per la Comissió per intentar evitar la fuga d’emissions, l’assignació gratuïta de permisos d’emissió als sectors en risc de deslocalització, que té un dèficit important: només trasllada parcialment el preu per contaminar a aquests sectors i, per tant, no els envia els senyals correctes per descarbonitzar-se, cosa essencial per complir els objectius plantejats per la Comissió. D’altra banda, cal recordar que l’assignació gratuïta crea distorsions regionals rellevants i, a més, tampoc no cobreix el canal de preu, possiblement la font més gran de fuga d’emissions.

La Comissió, després d’analitzar 6 opcions diferents, ha optat per una proposta en què s’estableix l’obligació per als importadors de materials bàsics (ciment, fertilitzants, acer i alumini) i d’electricitat de lliurar permisos d’emissió, no comercialitzats a l’ETS, però amb el mateix preu que l’ETS (certificats CBAM). No es va optar per establir un impost equivalent, que podria semblar més senzill, perquè això requeriria l’aprovació per unanimitat del Consell, al contrari de les mesures relacionades amb l’ETS, que només requereixen majoria per aprovar-se. En qualsevol cas, aquesta obligació seria gradual en els propers 10 anys, en què s’aniria reduint l’assignació gratuïta de permisos ETS (i en què el preu del CBAM es modificaria d’acord amb el percentatge d’assignació gratuïta).

Els certificats CBAM necessaris es calcularan en funció de les emissions reals incorporades als productes, tenint en compte a més si ja s’ha pagat un preu pel CO2 al país d’origen. La Comissió proposa obrir un diàleg amb els països afectats, i també estableix la possibilitat d’arribar a acords amb ells en què es puguin reconèixer els seus mecanismes de fixació del preu del CO2, com a alternativa a l’aplicació del CBAM.

En teoria, un sistema com aquest és l’òptim per resoldre el problema de la fuga d’emissions i per llançar els senyals adequats per a la descarbonització tant a escala europea com global. Tanmateix, atesa la complexitat intrínseca de la implementació d’aquest tipus de política, és probable que la seva aplicació pràctica difereixi de la teòrica. Anticipem quatre tipus de problemes clau que cal considerar ja des d’ara, en la fase d’elaboració i definició d’aquesta política:

• Tot i que en teoria el CBAM s’hauria d’aplicar sobre les emissions reals de cada producte, això és molt difícil d’aconseguir: verificar tots els processos productius dels productes importats és gairebé impossible. I, a més, els importadors sempre tindrien la possibilitat d’utilitzar el que es coneix com a “resource shuffling”: certificar com a baixos en emissions els productes que exporten a Europa i deixar els “bruts” per al consum domèstic o l’exportació a altres països. Les emissions globals no canviarien, però l’efectivitat del CBAM es reduiria.
• Els valors per defecte proposats per la Comissió per quan no sigui possible estimar les emissions reals d’un procés productiu específic (cosa que, cal anticipar, passarà en gairebé tots els casos) també generen problemes:
  • Per als productes industrials, la proposta és que el valor per defecte sigui la mitjana d’emissions del país exportador o, si no n’hi ha, la del 10% de les instal·lacions europees més emissores. Això clarament beneficia els importadors que contaminen per sobre d’aquests nivells establerts dins de cada categoria-país, cosa que traslladaria un senyal contrari al desitjat.
  • Per a l’electricitat, el valor per defecte considerat en l’esborrany actual és la mitjana d’emissions de l’electricitat europea. Això, de nou, beneficia els importadors més contaminants i perjudica els productors europeus que emeten per sobre de la mitjana, que deixarien de ser competitius.
  • Atès que els importadors més nets sempre tenen l’oportunitat de demostrar que ho són (fins i tot recorrent a l’esmentat “resource shuffling”), la conclusió és que la gran majoria dels importadors se’n veuen beneficiats, i una part dels productors europeus hi perden.
• El tercer problema és que un mecanisme com aquest no pot eximir els exportadors europeus del pagament del preu del CO2. I això, tot i que evidentment és controvertit en termes ambientals, també pot contribuir a la fuga d’emissions als mercats globals, ja que pot fer que els productes europeus amb menys emissions incorporades siguin menys competitius al mercat global.
• Finalment, l’aplicació només a certs materials bàsics pot produir un efecte de desplaçament de les importacions: en lloc d’importar acer, podríem començar a importar vehicles (que no estan subjectes al CBAM), cosa que també tindria conseqüències per a la generació de valor afegit.

La conclusió és que l’aplicació pràctica del CBAM pot no donar lloc a reduccions d’emissions significatives a escala global, i en canvi sí que pot perjudicar la competitivitat dels productors europeus al mercat.

Hi ha alguna manera de resoldre aquests problemes? Com a opció a considerar, la Comissió també va valorar la possibilitat d’establir una accisa o impost indirecte sobre el consum de materials intensius en CO2, que cobriria tant els productes domèstics com els importats, però finalment es va descartar. Tanmateix, a priori i a falta de consideracions més detallades sobre el seu disseny i les seves implicacions, creiem que aquesta opció, en un context real, podria presentar alguns avantatges pràctics respecte a l’escollida finalment:

• Com qualsevol altra accisa, se’n poden eximir els exportadors, cosa que redueix la fuga d’emissions a escala global.
• En traslladar-se al consum, pot cobrir de manera senzilla tota la cadena de valor i, per tant, no crear distorsions entre productes manufacturats i materials bàsics.
• Com que s’estableix com un recàrrec al consum, permet mantenir l’assignació gratuïta (per evitar la doble imposició), cosa que la pot fer més acceptable per als productors europeus. Aquesta assignació gratuïta es podria associar a l’existència de compromisos reals de reducció d’emissions de la indústria.

Aquesta accisa representa una font de recursos més estable, que pot permetre finançar mecanismes complementaris per incentivar la transformació de la indústria, com els contractes per diferències de carboni. Alhora, el seu disseny integrat de recaptació i despesa es pot pensar per minimitzar-ne la regressivitat agregada, en el marc d’una transició justa i viable.

En aquest sentit, cal recordar que els programes d’estímul plantejats als EUA o a la Xina són molt més grans que els europeus. Si no hi ha incentius correctament dissenyats, el risc és que la indústria se’n vagi a aquestes regions amb més ajuts, sense aconseguir que el procés de transició ecològica es tradueixi en un benefici agregat immediat per a l’economia, i particularment per a les seves capes més vulnerables. Fins i tot dins d’Europa, si no hi ha un enfocament integrat, els països amb menys diners propis (com Espanya) podrien veure com aquesta indústria descarbonitzada i competitiva s’instal·la només als països amb més diners i visió (Alemanya, Suècia o els Països Baixos).