¿Quién paga las autopistas?
La mayor parte del debate público de los últimos años sobre las concesiones de autopistas de peaje en España ha estado centrado en la equidad de la distribución territorial de las mismas. Este, con ser legítimo y en nuestra opinión justificado, ha dejado muy poco espacio al debate sobre la eficiencia de las diversas figuras de colaboración público privada (CPP) de financiación privada de infraestructuras de interés público, entre las cuales se integran las concesiones. Y, en las pocas ocasiones en que este ha aparecido, habitualmente se ha realizado desde posiciones muy polarizadas, que desplazaban el debate al carácter de prebenda para determinados grupos empresariales y financieros del uso de la fórmula concesional, lo que ha oscurecido ostensiblemente un desarrollo más ponderado y racional del mismo.
Sin embargo, en el contexto que parece dibujarse para el futuro inmediato, no durante la crisis económica, sino en el inicio de larecuperacióny los ejercicios inmediatamente siguientes, la CPP podría desarrollar un papel extremadamente útil, como fórmula para evitar las restricciones en la competitividad económica de nuestro país que se derivarán de la contención, que continuará, en las políticas de inversión pública de las diversas administraciones.
Para poder ejercer este papel, la figura de la CPP necesita una reforma en profundidad de su legislación básica, que en su configuración actual ha perjudicado la transparencia de esta modalidad contractual pública, tanto en lo que respecta a la percepción que tienen los ciudadanos de los objetivos de estas vinculaciones, como en lo que respecta a la eficiente distribución de riesgos y beneficios (utilidades) entre los ámbitos público y privado. La actualidad nos proporciona dos buenos ejemplos de lo que queremos decir.
A principios de septiembre, la empresa concesionaria de la autopista de peaje R-2 de Madrid inició los trámites para declarar el concurso de acreedores, uniéndose así a un conjunto de una decena de concesiones, todas adjudicadas en el periodo 1998-2004 y entre las cuales se encuentran todas las autopistas radiales de Madrid, que habían llegado al colapso económico, que hizo imposible a la Administración recurrir al modelo de salvamento tradicionalmente aplicado: la renegociación oportunista de las condiciones de concesión. Ahora el problema es mayúsculo: la administración del Estado deberá hacerse cargo de estas explotaciones fallidas, porque la ley de contratos del sector público la obliga, tarde o temprano, en caso de declaración de concurso, sin que ello la exima de indemnizar debidamente a los actuales adjudicatarios y asumir unos pasivos considerables.
El segundo caso, es el del reciente anuncio del acuerdo entre la Generalitat y Abertis para la aplicación de una importante reducción selectiva de tarifas de peaje para los usuarios frecuentes de algunos tramos de la C-32 (Garraf-Maresme) y la C-33. Este acuerdo se acompaña de un plan de inversiones en las vías mencionadas y en el abono a la Administración de un canon que se dedicará a la promoción del transporte público, ambos a cargo de la gestora de las autopistas.
En la documentación facilitada por el Govern sobre el acuerdo se menciona como causa de esta modificación de la política comercial de los peajes de la C-32 la necesidad de incrementar el número de usuarios, después de la drástica reducción general que experimentó esta variable a consecuencia de la crisis. Para el periodo 2007-2012, el descenso de usuarios de la C-32 (Garraf) alcanzó el 36% y en la C-33 se situó en un 25%, cifras que resultan coherentes con el 32% de reducción que hemos estimado para el conjunto de las autopistas estatales de peaje en un trabajo reciente sobre el periodo 2008-2013. Hasta aquí, todo normal.
Sin embargo, ni en la referencia oficial del pertinente acuerdo del Govern, ni en la documentación del Departament de Territori i Sostenibilitat que acompaña dicho acuerdo, figura referencia alguna a medidas correctoras de los cambios en el equilibrio económico de las concesiones que suponen las medidas acordadas, cuando era evidente que el concesionario privado habrá realizado algún tipo de planteamiento en este sentido. En la rueda de prensa posterior a la sesión del Govern, interpelado sobre el particular, el Conseller de Territori i Sostenibilitat reconoció, de una forma un tanto difusa e inconcreta, que efectivamente existían algunas previsiones, diferidas hasta el 2017, de articular, en su caso, algún tipo de garantía de ingresos, prolongación del plazo concesional o de compensación monetaria final al adjudicatario.
Resulta incomprensible y, en cierta medida, irritante, que el Govern gestione con tanto pudor la información sobre las medidas relacionadas con las autopistas de peaje, tratándose además de medidas habituales en la práctica concesional internacional. En un orden de cosas más anecdótico, resulta sorprendente que, mientras en el caso del Ministerio de Fomento resulta sencillo encontrar en su web la información estadística periódica relativa al volumen de usuarios, cifra de ingresos, volumen de endeudamiento, importe de recursos públicos aportados o valor de amortización pendiente de todas y cada una de las 32 concesiones que integran la Red Estatal de Autopistas de Peaje, en el caso del Departament análogo esto es imposible, ni en ninguna web pública de la Generalitat.
Es evidente que el concepto de transparencia, aplicado a las modificaciones legales del régimen de CPP que propugnamos, tiene un sentido más profundo. En primer lugar, es imprescindible recuperar un marco de aplicación clara del principio inspirador del modelo, esto es, la existencia de ganancias contrastables en la financiación de la provisión y operación privada del servicio prestado por la infraestructura (value for money). Por otro lado, deben existir las condiciones que hagan real el carácter sustancial de los riesgos asumidos, sin prácticas de la Administración que convierten en irrelevante la rigidez formal que, paradójicamente, presentan determinados aspectos de la legislación en esta materia. Un marco, en definitiva, claro, flexible y sin zonas de reserva discrecional, que justifique, racionalmente, el coste adicional que usuarios y contribuyentes deben asumir por utilizar las infraestructuras financiadas con la fórmula de CPP.