El papel de la legislación contractual en España –con la aprobación de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público– es un punto de inflexión para el desarrollo de la colaboración público-privada (CPP). Esta regulación contractual pone de relieve la importancia de la fase de ejecución o gestión (frente a la fase de adjudicación) y la necesidad de tener en cuenta los aspectos de la calidad en la prestación del servicio, incorporando criterios sociales y ambientales, y aspectos favorables a la pequeña y mediana empresa y a la innovación.

En este contexto, el estudio ‘La gobernanza de los contratos públicos en la colaboración público-privada’, elaborado por el Centro de Gobernanza Pública (ESADEgov) de ESADE y la Cambra de Comerç de Barcelona, destaca que en España se requiere una nueva cultura de la gobernanza de la colaboración público-privada (CPP), orientada especialmente a la satisfacción del interés público y que, al mismo tiempo, asegure una mejor eficiencia de la actuación pública y privada. Este informe analiza, desde un enfoque multidisciplinario, las cuestiones relativas a la gobernanza de las CPP en España.

Francisco Longo, profesor del Departamento de Dirección de Personas y Organización de ESADE y director de ESADEgov, ha señalado que “Este estudio analiza los retos que deben desarrollarse para asegurar una buena gobernanza de la colaboración público-privada en los próximos años, con la convicción de que las nuevas exigencias de calidad y equidad en la prestación de los servicios públicos aconsejan una nueva estrategia, basada en la complementariedad entre los esfuerzos públicos y los privados”.

Los retos de las administraciones públicas en el siglo XXI caracterizado por la globalización de la economía, la exigencia de rendición de cuentas a la sociedad y la necesidad de satisfacer nuevas necesidades, con un estándar de calidad óptimo para los ciudadanos, obligan a repensar el modelo de colaboración público-privada y su funcionamiento. Para ello, los autores de este estudio exploran los fundamentos del impulso de las instituciones comunitarias a favor de la colaboración público-privada, que son: una mayor eficiencia social; la implicación más directa del sector privado en la resolución de las necesidades colectivas; una mejor calidad de los servicios públicos; y la posibilidad de soslayar las restricciones presupuestarias derivadas del modelo de estabilidad diseñado en Europa.

Eficacia y eficiencia social de la actuación pública

Actualmente, la buena gobernanza tiene como finalidad principal asegurar la eficacia y la eficiencia de la actuación pública, lo cual incide directamente en el debate sobre la relación público-privada para lograr los fines de interés general, así como el necesario respeto de los principios de equilibrio presupuestario y reducción del déficit público de las administraciones. Por ello, se habla de la concepción del Estado garante, como administración que garantiza los fines públicos mediante la regulación, la dirección y el control, pero sin asumir necesariamente de forma directa la prestación y la provisión de los servicios públicos.

La eficacia y eficiencia social de las políticas públicas depende, en gran medida, de cómo se eligen y se llevan a la práctica. A través de la contratación pública, los poderes públicos realizan una política de intervención en la vida económica, social y política del país, que puede orientar o corregir determinados comportamientos de los agentes económicos intervinientes. Cuando la Administración decide prestar un servicio público, se responsabiliza de garantizar su prestación conforme a los principios de asequibilidad, calidad y continuidad.

Equilibrio entre sector público, privado y ciudadanía

En los últimos años, existe en España un debate político y técnico que replantea el proceso de interacción entre los actores públicos y privados y los ciudadanos. Este debate debe centrarse en análisis rigurosos sobre la mayor eficacia y eficiencia de las soluciones que se propongan adoptar, y considerar la CPP como un instrumento más para poder desarrollar determinadas políticas públicas de forma óptima. Para ello, hay que garantizar el equilibrio entre lo público y lo privado y, naturalmente, preservar los principios de seguridad jurídica y de confianza, que no se oponen sino que complementan los de control de la prestación y la regulación adecuada de los servicios públicos, de los cuales nunca puede abdicar una administración diligente.

La CPP tiene sus retos y uno no menor es la dificultad de identificar y mantener unos objetivos compartidos por todos sus actores. El sector público debe asegurarse de que la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos preserva los valores públicos que legitiman su actuación. En este sentido, cuantos más valores comparten los diferentes actores, más cercana es su posición cognitiva por el hecho de compartir preferencias y creencias. La comunicación resulta determinante para alinear los objetivos, las preferencias y las creencias entre la Administración, la empresa privada y la ciudadanía. La calidad de la comunicación para definir y compartir unos objetivos claros y concretos, comunicar el valor transcendente de la colaboración y sociabilizar los impactos conseguidos son factores determinantes para el desempeño de la CPP y su legitimación social.

Transparencia, capacitación y liderazgo

Otros factores de éxito de las iniciativas de CPP son la seguridad jurídica, la transparencia y la rendición de cuentas (accountability). En este sentido, la transparencia es un elemento determinante de la gobernanza, tanto para el control del servicio por parte de la administración titular como, en su caso, para la evaluación de la prestación por parte de los usuarios, estableciendo unos niveles de satisfacción que contribuyen a consolidar la CPP.

Además, resulta indispensable apostar por capacitar las instituciones para la gobernanza de la CPP y por un cambio de cultura, para poder dar respuesta a los retos que plantea la nueva concepción de la contratación pública como actividad estratégica con objeto de implementar las políticas públicas, impulsar la reactivación económica y empresarial, y legitimar nuestro modelo político. Mejorar la capacitación de la contratación pública es otro factor clave para el éxito de las iniciativas de CPP.

El liderazgo es otra herramienta fundamental para emprender y desarrollar una CPP con éxito. Las CPPs necesitan liderazgos transformadores, que ayuden a crear confianza entre sus distintos actores, y luchar contra los estereotipos existentes tanto en el sector público como en el privado. Los líderes deben diseñar outputs y outcomes, y ayudar a los participantes de la CPP a vincular sus objetivos individuales con los objetivos de la CPP.

Rendición de cuentas y planificación estratégica

Indicadores internacionales en materia de colaboración público-privada, como el del Banco Mundial, otorgan a España una puntuación menor en la fase de preparación inicial o adopción de la CPP que en las fases del procedimiento contractual o de la adjudicación. La falta de documentos de justificación de la elección del modo de producción y de priorización de las inversiones públicas, así como la falta de una cultura de evaluación –en forma de coste-beneficio, de rendición de cuentas y de accountability–, son asignaturas pendientes en los diferentes niveles de la Administración para lograr una elección y una implementación óptimas de la CPP.

Hasta el momento, la Unión Europea ha jugado un papel clave para garantizar que los estados miembros tengan un proceso de contratación de CPP transparente, competitivo y de maximización de los fondos públicos. Sin embargo, se ha centrado básicamente en la fase de contratación y su rol ha sido más limitado en la etapa de ejecución o cumplimiento. La gobernanza de la CPP aconseja reformular las fases de planificación estratégica, ejecución y cumplimiento, en un contexto de crecimiento sostenible que integre los aspectos sociales y medioambientales y la equidad como señas de identidad del modelo económico, para lograr un reequilibrio adecuado de la riqueza y de los derechos y deberes, para avanzar hacia una sociedad más inclusiva.