Cumbres borrascosas en las Américas

Si excluimos a Europa, que lo hace en el contexto de un marco institucional de integración que no existe en ninguna otra parte del mundo, América Latina es la región alrededor de la cual se celebran más cumbres de jefes de Estado. Podemos contar la de las Américas, que se celebra estos días en Los Ángeles, la Iberoamericana, la de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y las que incluyen solo a una parte de los países de la región, que son varias. Al mismo tiempo, América Latina, a pesar de sus afinidades culturales y la proliferación de iniciativas y organismos de cooperación, es también una región con muy bajo nivel de integración económica y donde permanentemente se cultivan controversias que traban las relaciones entre países. Hay algo en esta paradoja entre, por un lado, la intensidad de las reuniones al más alto nivel y, por otro lado, su falta de reflejo en resultados, que debería dar que pensar sobre la manera en la que se conduce la diplomacia con la región y en la región.

Es bien sabido que el resultado de una cumbre multilateral depende de factores controlables e incontrolables. Los primeros están basados en la manera en la que ésta se prepara por los escalones anteriores a los jefes de Estado y supone un arduo trabajo previo en el que los temas van siendo madurados y convertidos en propuestas. Mi experiencia participando en este proceso en la región, representando a una de esas instituciones integradoras, no deja de ser un tanto decepcionante. A menudo, el trabajo técnico previo es escaso o da vueltas incansablemente sobre alternativas de política en las que no hay transacción posible entre los países, por intereses o visiones que no son compatibles. No pocas veces, el país anfitrión o patrocinador de la cumbre, que necesita justificar unos resultados, genera iniciativas sin mucho contenidoo recursos, pero que quedan bien ante la opinión pública. En algunas ocasiones, el esfuerzo que tiene que hacer la diplomacia, simplemente para evitar que la reunión no descarrile, es tan desproporcionado que la cumbre se termina convirtiendo en un fin en sí mismo.

El problema en relación a estos factores, es que la diplomacia de cumbres convierte lo que debería ser una maratón, en una serie de carreras sucesivas de, como mucho, mil metros, con un largo lapso entre ellas y con distintos escenarios y organizadores. A diferencia de ello, la mayoría de los desafíos de política que tienen que ver con la cooperación entre países son de largo aliento y requieren mecanismos de cooperación pausados, persistentes y discretos, que sólo deberían saltar al escenario de una cumbre multilateral con los resultados relativamente asegurados. La hipótesis de que, atrayendo a la mesa a todos los de más arriba al mismo tiempo tenemos más posibilidades de influir en la agenda y las decisiones de los países, solo es válida si construimos antes todos los peldaños de la escalera que nos permiten llegar al piso más alto; de lo contrario, es como construir la casa por el tejado.

Además de los factores anteriores, están los incontrolables, de los que no hay pocos en la experiencia de las cumbres multilaterales en América Latina. Los segundos incluyen, en primer lugar, los eventos sobrevenidos durante la cumbre (un ejemplo es el famoso "¿por qué no te callas?", aunque hay otros de estos), que terminan convirtiéndose en el foco de toda la atención, independientemente de la agenda. Pero también hay factores de contexto histórico y político que han sido tradicionalmente armas arrojadizas entre países y que tienen un escenario muy propicio en estas reuniones llenas de cámaras. El caso de Cuba es el mejor ejemplo de un tema que ha sido capaz de secuestrar sistemáticamente la atención y envenenar el tratamiento de cualquier agenda que se ponga sobre la mesa. Y lo peor es que cada vez cuenta en la región con más países que reivindican su causa, bien porque compartan sus rasgos antidemocráticos o porque están dispuestos a prestarle apoyo para complacer a una parte de su electorado. En este tipo de contextos, se diría que las cumbres las carga el diablo.

Digo esto a pesar de que la mayoría de los presidentes, a diferencia de sus colaboradores, valoran positivamente las cumbres, porque se sienten muy a gusto entre sus pares, desarrollan sus relaciones personales y, también porque les permiten obsequiar a sus votantes con gestos o con ausencias señaladas. Hay, además, otros actores que aprovechan las cumbres para sus eventos paralelos, como organismos internacionales, empresas o asociaciones del más variado tipo. La cumbre es en esta dimensión el equivalente político a una de estas exhibiciones de negocios donde se juntan periódicamente las personas que tienen responsabilidades relacionadas de algún modo. Aun poniendo estos argumentos en la balanza, sigo mostrándome escéptico al valor añadido de esta diplomacia de cumbres multilaterales tan escasa en resultados y costosa de administrar.