{"id":5243,"date":"2021-07-15T15:10:52","date_gmt":"2021-07-15T13:10:52","guid":{"rendered":"http:\/\/webecpol.esade.edu\/?post_type=publicaciones&#038;p=5243"},"modified":"2021-07-15T15:24:57","modified_gmt":"2021-07-15T13:24:57","slug":"nueva-propuesta-del-mecanismo-europeo-de-ajuste-en-frontera-al-carbono-cbam-una-valoracion-inicial","status":"publish","type":"publicaciones","link":"http:\/\/webecpol.esade.edu\/es\/publicaciones\/nueva-propuesta-del-mecanismo-europeo-de-ajuste-en-frontera-al-carbono-cbam-una-valoracion-inicial\/","title":{"rendered":"Nueva propuesta del mecanismo europeo de ajuste en frontera al carbono (CBAM): una valoraci\u00f3n inicial"},"content":{"rendered":"<p><em>Ayer, 14 de julio, la <strong>Comisi\u00f3n Europea<\/strong> public\u00f3 una de sus propuestas legislativas m\u00e1s esperadas: un nuevo Reglamento que establecer\u00eda un mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM son sus siglas en ingl\u00e9s). Su objetivo es doble: evitar la fuga de emisiones de carbono en el proceso productivo y se\u00f1alizar de manera n\u00edtida el compromiso con la descarbonizaci\u00f3n al resto de la comunidad internacional.<\/em><\/p>\n<p><em>\u00a0<\/em><em>En teor\u00eda, un sistema como este es el \u00f3ptimo para resolver el problema de la fuga de emisiones, y para lanzar las se\u00f1ales adecuadas para la descarbonizaci\u00f3n tanto a nivel europeo como global. Sin embargo, dada su complejidad intr\u00ednseca, su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica diferir\u00e1 probablemente del enunciado sobre el papel. Anticipamos 4 posibles problemas:<\/em><\/p>\n<ul>\n<li><em><strong>Es dif\u00edcil lograr que el CBAM se aplique sobre las emisiones reales de cada producto,<\/strong> esto es muy dif\u00edcil de lograr: verificar todos los procesos productivos de los productos importados es casi imposible. Para los importadores, adem\u00e1s, existe la opci\u00f3n de mantener los productos que no cumplen con la certificaci\u00f3n para otros pa\u00edses, no modificando el agregado de emisiones globales.<\/em><\/li>\n<li><em>Los valores por defecto propuestos por la Comisi\u00f3n para cuando no sea posible estimar las emisiones reales (casi todos los casos) <strong>se centran en el uso de cifras medias,<\/strong> beneficiando impl\u00edcitamente a los m\u00e1s contaminantes (quienes est\u00e9n por encima de dichas medias)<\/em><\/li>\n<li><em><strong>La no exenci\u00f3n a exportadores europeos del pago del precio del CO2<\/strong> puede contribuir a la fuga de emisiones en los mercados globales, haciendo que los productos europeos con menores emisiones embebidas resulten menos competitivos en el mercado global, y moviendo la demanda mundial hacia los m\u00e1s contaminantes.<\/em><\/li>\n<li><em>Por \u00faltimo, la aplicaci\u00f3n s\u00f3lo a ciertos materiales b\u00e1sicos puede producir un efecto desplazamiento de las importaciones.<\/em><\/li>\n<\/ul>\n<p><em>El mecanismo que finalmente se apruebe deber\u00eda ser capaz de anticipar y minimizar todos los problemas enunciados. Una posibilidad ser\u00eda reconsiderar una alternativa que estaba entre las valoradas inicialmente por la Comisi\u00f3n: una accisa o impuesto indirecto sobre el consumo de materiales intensivos en CO2 que exima a los exportadores pero que, al centrarse en el consumo, incluya toda la cadena de valor del producto.<\/em><\/p>\n<p><em>De incluirse dicho mecanismo, su (mayor) recaudaci\u00f3n deber\u00eda centrarse en favorecer una transici\u00f3n a la descarbonizaci\u00f3n que reparta las ganancias de eficiencia de manera pareja entre pa\u00edses, y dentro de los mismos, asegurando tanto la competitividad como la equidad.<\/em><\/p>\n<p><strong>La Comisi\u00f3n Europea<\/strong> public\u00f3 ayer, dentro del paquete \u201cFit for 55\u201d, su propuesta para un nuevo Reglamento que establecer\u00eda un mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM son sus siglas en ingl\u00e9s). Este mecanismo, ya anunciado con el Green Deal europeo, tiene como objetivos, por una parte, evitar la fuga de emisiones de carbono, sobre todo en un contexto en el que la ambici\u00f3n clim\u00e1tica europea aumenta significativamente, y con ella, los riesgos de la deslocalizaci\u00f3n de la industria si no se establecen mecanismos que equilibren el terreno de juego; y por otra parte dar se\u00f1ales al resto de la comunidad internacional para la descarbonizaci\u00f3n. Como ya indic\u00f3 la Comisi\u00f3n en su anuncio inicial, este mecanismo se implantar\u00eda si existieran diferencias en el nivel de ambici\u00f3n clim\u00e1tica entre regiones, y adem\u00e1s tendr\u00eda que cumplir con los requisitos de la OMC, entre otros.<\/p>\n<p>El CBAM sustituir\u00eda al sistema actual dise\u00f1ado por la Comisi\u00f3n para tratar de evitar la fuga de emisiones, la asignaci\u00f3n gratuita de permisos de emisi\u00f3n a los sectores en riesgo de deslocalizaci\u00f3n, y que tiene un importante d\u00e9ficit: s\u00f3lo traslada parcialmente el precio por contaminar a esto sectores, y por lo tanto no les env\u00eda las se\u00f1ales correctas para descarbonizarse, algo esencial para cumplir con los objetivos planteados por la Comisi\u00f3n. Por otra parte, hay que recordar que la asignaci\u00f3n gratuita crea distorsiones regionales relevantes, y adem\u00e1s tampoco cubre el canal de precio, posiblemente la mayor fuente de fuga de emisiones.<\/p>\n<p>La Comisi\u00f3n, tras analizar 6 opciones distintas, ha optado por una propuesta en la que se establece la obligaci\u00f3n para los importadores de materiales b\u00e1sicos (cemento, fertilizantes, acero y aluminio) y de electricidad de entregar permisos de emisi\u00f3n, no comercializados en el ETS, pero con el mismo precio que el ETS (certificados CBAM). No se opt\u00f3 por establecer un impuesto equivalente, que podr\u00eda parecer m\u00e1s sencillo, porque esto requerir\u00eda la aprobaci\u00f3n por unanimidad del Consejo, al contrario de las medidas relacionadas con la ETS, que s\u00f3lo requieren mayor\u00eda para su aprobaci\u00f3n. En cualquier caso, esta obligaci\u00f3n ser\u00eda gradual en los pr\u00f3ximos 10 a\u00f1os, en los que se ir\u00eda reduciendo la asignaci\u00f3n gratuita de permisos ETS (y en los que el precio del CBAM se modificar\u00eda de acuerdo con el porcentaje de asignaci\u00f3n gratuita).<\/p>\n<p>Los certificados CBAM necesarios se calcular\u00e1n en funci\u00f3n de las emisiones reales embebidas en los productos, teniendo en cuenta adem\u00e1s si se ha pagado ya un precio por el CO2 en el pa\u00eds de origen. <strong>La Comisi\u00f3n propone abrir un di\u00e1logo con los pa\u00edses afectados<\/strong>, y tambi\u00e9n establece la posibilidad de llegar a acuerdos con ellos en los que se puedan reconocer sus mecanismos de fijaci\u00f3n de precio de CO2, como alternativa a la aplicaci\u00f3n del CBAM.<\/p>\n<p>En teor\u00eda, un sistema como este es el \u00f3ptimo para resolver el problema de la fuga de emisiones, y para lanzar las se\u00f1ales adecuadas para la descarbonizaci\u00f3n tanto a nivel europeo como global. Sin embargo, dada la complejidad intr\u00ednseca en la implementaci\u00f3n de este tipo de pol\u00edtica, es probable que su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica difiera de la te\u00f3rica. Anticipamos cuatro tipos de problemas clave a considerar desde ya, en la fase de elaboraci\u00f3n y definici\u00f3n de dicha pol\u00edtica:<\/p>\n<ul>\n<li><strong>Aunque en teor\u00eda el CBAM<\/strong> se deber\u00eda aplicar sobre las emisiones reales de cada producto, esto es muy dif\u00edcil de lograr: verificar todos los procesos productivos de los productos importados es casi imposible. Y para los importadores, adem\u00e1s, siempre existir\u00eda la posibilidad de utilizar lo que se conoce como \u201cresource shuffling\u201d: certificar como bajos en emisiones los productos a exportar a Europa, dejando los \u201csucios\u201d para el consumo dom\u00e9stico o la exportaci\u00f3n a otros pa\u00edses. Las emisiones globales no cambiar\u00edan, pero la efectividad del CBAM se reducir\u00eda.<\/li>\n<li><strong>Los valores por defecto propuestos por la Comisi\u00f3n<\/strong> para cuando no sea posible estimar las emisiones reales de un proceso productivo espec\u00edfico (algo que, cabe anticipar, ocurrir\u00e1 en casi todos los casos) tambi\u00e9n generan problemas:\n<ul>\n<li>Para productos industriales la propuesta es que el valor por defecto sea la media de emisiones del pa\u00eds exportador; o en su ausencia, del 10% de las instalaciones europeas m\u00e1s emisoras. Esto claramente beneficia a los importadores que contaminan por encima de estos niveles establecidos dentro de cada categor\u00eda-pa\u00eds, lo que trasladar\u00eda una se\u00f1al contraria a la deseada.<\/li>\n<li>Para la electricidad, el valor por defecto considerado en el borrador actual es la media de emisiones de la electricidad europea. Esto, de nuevo, beneficia a los importadores m\u00e1s contaminantes, y perjudica a los productores europeos que emiten por encima de la media, que dejar\u00edan de ser competitivos.<\/li>\n<li>Dado que los importadores m\u00e1s limpios siempre tienen la oportunidad de probar que lo son (incluso recurriendo al citado \u201cresource shuffling\u201d), la conclusi\u00f3n es que la gran mayor\u00eda de los importadores se ven beneficiados, y una parte de los productores europeos pierden.<\/li>\n<\/ul>\n<\/li>\n<li><strong>El tercer problema es que un mecanismo<\/strong> como este no puede eximir a los exportadores europeos del pago del precio del CO2. Y esto, aunque evidentemente controvertido en t\u00e9rminos ambientales, tambi\u00e9n puede contribuir a la fuga de emisiones en los mercados globales, ya que puede hacer que los productos europeos con menores emisiones embebidas resulten menos competitivos en el mercado global.<\/li>\n<li>Finalmente, <strong>la aplicaci\u00f3n s\u00f3lo a ciertos materiales b\u00e1sicos puede producir un efecto<\/strong> desplazamiento de las importaciones: en lugar de importar acero, podr\u00edamos comenzar a importar veh\u00edculos (que no est\u00e1n sujetos al CBAM), lo que tendr\u00eda consecuencias adem\u00e1s para la generaci\u00f3n de valor a\u00f1adido.<\/li>\n<\/ul>\n<p>La conclusi\u00f3n es que la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica del CBAM puede no resultar en reducciones de emisiones significativas a nivel global, y s\u00ed perjudicar la competitividad de los productores europeos en el mercado.<\/p>\n<p>\u00bfHay alguna forma de resolver estos problemas? Como opci\u00f3n a considerar, la Comisi\u00f3n tambi\u00e9n valor\u00f3 la posibilidad de establecer una accisa o impuesto indirecto sobre el consumo de materiales intensivos en CO2, que cubrir\u00eda tanto los productos dom\u00e9sticos como importados, pero se descart\u00f3 finalmente. Sin embargo, <em>a priori <\/em>y. a falta de consideraciones m\u00e1s detalladas sobre su dise\u00f1o e implicaciones creemos que esta opci\u00f3n, en un contexto real, <a href=\"https:\/\/climatestrategies.org\/publication\/closing-the-green-deal-for-industry\/\">podr\u00eda presentar algunas ventajas pr\u00e1cticas sobre la elegida finalmente<\/a>:<\/p>\n<ul>\n<li>Como cualquier otra accisa, puede eximirse a los exportadores, reduciendo por tanto la fuga de emisiones a nivel global.<\/li>\n<li>Al trasladarse al consumo puede cubrir de forma sencilla toda la cadena de valor, y por tanto no crear distorsiones entre productos manufacturados y materiales b\u00e1sicos.<\/li>\n<li>Al establecerse como un recargo al consumo, permite mantener la asignaci\u00f3n gratuita (para evitar la doble imposici\u00f3n), lo que lo puede hacer m\u00e1s aceptable para los productores europeos. Esta asignaci\u00f3n gratuita podr\u00eda asociarse a la existencia de compromisos reales de reducci\u00f3n de emisiones de la industria.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Esta accisa representa una fuente de recursos m\u00e1s estable, que puede permitir financiar mecanismos complementarios para incentivar la transformaci\u00f3n de la industria, como los contratos por diferencias de carbono. Al mismo tiempo, su dise\u00f1o integrado de recaudaci\u00f3n y gasto puede pensarse para minimizar su regresividad agregada, pensando en el marco de una transici\u00f3n justa y viable.<\/p>\n<p>A este respecto, hay que recordar que los programas de est\u00edmulo planteados en EEUU o China son mucho mayores que los europeos. Si no hay incentivos correctamente dise\u00f1ados, el riesgo es que la industria se vaya a estas regiones con m\u00e1s ayudas, sin lograr que el proceso de transici\u00f3n ecol\u00f3gica redunde en un beneficio agregado inmediato para la econom\u00eda, y particularmente para sus capas m\u00e1s vulnerables. Incluso dentro de Europa, si no hay un enfoque integrado, los pa\u00edses con menos dinero propio (como Espa\u00f1a) podr\u00edan ver c\u00f3mo esa industria descarbonizada y competitiva se instala s\u00f3lo en los pa\u00edses con m\u00e1s dinero y visi\u00f3n (Alemania, Suecia u Holanda).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Ayer, 14 de julio, la Comisi\u00f3n Europea public\u00f3 una de sus propuestas legislativas m\u00e1s esperadas: un nuevo Reglamento que establecer\u00eda un mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM son sus siglas en ingl\u00e9s). 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