Butlletí de l'Institut de Governança i Direcció Pública d'ESADE Castellano | English
El sabotatge de danys: una habilitat emergent per als directius públics

Aproximadament la meitat de la tasca que realitzen els governs implica el control de danys. L’aplicació de la llei, la seguretat, la intel·ligència i els organismes reguladors socials existeixen principalment per protegir els ciutadans de danys, del tipus que siguin. Certament, també presten serveis, i la literatura sobre gestió pública té molt a dir-hi sobre com proporcionar una bona prestació de serveis. La seva tasca principal, però, és identificar allò “dolent” (perills, riscos, amenaces, problemes o danys) i controlar-ho de manera efectiva, i, així, proporcionar seguretat, benestar i protecció a la ciutadania. Els gestors públics han rebut poques directrius sobre les tasques pròpies entorn de la qüestió del control de riscos, ni tan sols quan s’han produït un seguit de desastres (ben aviat anomenats “fracassos reguladors”). Els professionals necessiten el camp de la gestió pública per prestar molta més atenció als desafiaments particulars relacionats amb aquest tipus de tasca.

01/03/2012 - Malcolm K. Sparrow

 

D’acord amb la Declaració del Mil·lenni de les Nacions Unides,[1] la major part de l’agenda urgent de la humanitat es compon de danys que no han estat controlats adequadament. La Declaració comença enumerant-los en una formidable llista ben llarga, entre els quals s’inclouen el terrorisme, l’amenaça del terrorisme nuclear, el crim transnacional, el tràfic d’éssers humans, el blanqueig de diners, el crim violent, el VIH-sida, la malària, la prostitució infantil, el genocidi, l’extinció dels recursos mediambientals mundials, la persistència de la pobresa extrema, etc. Les organitzacions internacionals i no governamentals, així com la societat de nacions, tenen el repte de controlar els danys a escala mundial i regional. Els governs nacionals han de manejar els riscos més òbviament interns i localitzats, com la delinqüència, els riscos professionals, els riscos de transport, la corrupció i la contaminació, i garantir la seguretat en el subministrament d’aliments, medicaments i productes de consum.    

Es podria esperar, per tant, que la identificació i el control dels danys, les amenaces o els riscos es reconeguessin com una disciplina bàsica per als directius públics i una àrea prioritària de recerca per als experts en gestió pública. Les recents catàstrofes, d’origen humà (com la crisi financera mundial) o naturals (l’huracà Katrina o el terratrèmol i el tsunami japonès), han generat un intens debat al voltant de la pregunta “Què esperen els ciutadans dels seus governs pel que fa al control dels riscos?”. 

A partir d’aquests debats, sabem quelcom més sobre el que el públic espera. Pel que fa als riscos, els ciutadans esperen que els governs siguin: 

  • vigilants, per tal que puguin detectar ràpidament les amenaces emergents, captar els senyals precursors i d’advertència, utilitzar la seva imaginació per plantejar el que podria succeir, i fer-ho fins i tot abans que el dany estigui fet.
  • àgils, prou flexibles com per organitzar-se de forma ràpida i adequada al voltant de cada risc emergent, en lloc de tancar-se en les pautes de conducta construïdes al voltant dels riscos d’una dècada anterior, i
  • hàbils, que dominin les eines d’intervenció en el seu conjunt, i siguin experts en la creació de nous enfocaments quan els mètodes existents siguin irrellevants o insuficients per eliminar el risc.

 

Però qui ensenya als gestors dels organismes reguladors i d’aplicació de la llei la forma de dur a terme aquest tipus d’exercici? Quina literatura han de llegir?  

Durant les últimes dues dècades, les reformes dels governs han estat impulsades per les receptes de gestió, importades del sector privat, que se centren en la satisfacció del client, la millora dels processos, l’adopció de tecnologia i la gestió de l’acompliment.  

Els reguladors, així com aquells amb responsabilitats de control de risc, necessiten ajuda pràctica en un conjunt molt diferent de qüestions: què significa estar alerta pel que fa a nous riscos o riscos emergents? Quina és la relació entre criteri d’aplicació i control eficaç dels riscos? Quina és la millor manera en què els reguladors poden modificar el comportament i gestionar el desenvolupament, alhora que segueixen sent mínimament intrusius? Com poden els executius organitzar les burocràcies establertes al voltant d’objectius específics de reducció de danys quan els danys no s’alineen amb cap part establerta de l’estructura organitzativa? Com podem mesurar les contribucions d’un organisme a la reducció de riscos? Com poden les autoritats justificar un pressupost per a la prevenció sostenible i a llarg termini, en absència d’una catàstrofe? Els professionals de la regulació i l'aplicació necessiten orientació en aquestes qüestions, entre moltes altres.

Els experts podrien apuntar a la literatura creixent sobre el risc i suposar que els professionals poden trobar-hi el que necessiten. No obstant això, la literatura sobre el risc –proporcionada en gran part pels psicòlegs experimentals i els economistes conductuals– se centra principalment en la manera en com són percebuts els riscos pels individus, i en com els factors socials, emocionals i psicològics distorsionen les avaluacions de risc i afecten el comportament. És útil que els funcionaris públics coneguin aquesta literatura, però la literatura sobre el risc no s’ha centrat en els desafiaments particulars de gestió associats a la implementació d’un programa regulador o de reducció de riscos. No ha explorat les diferents formes d’estructurar les operacions de control de riscos, la naturalesa i l’aplicació del criteri, els vincles entre l’anàlisi, la intel·ligència i les operacions, o la tensió entre l’organització respecte de solucions funcionals o programàtiques i no de les concentracions de risc. La literatura sobre el risc fins ara no ha proporcionat cap teoria de l’organització adaptada a les tasques de control de riscos. 

El camp de la teoria de l’organització –amb l’èmfasi inicial en l’especialització funcional i l’enfocament més recent sobre el procés de gestió– tampoc no ha aportat gran cosa sobre com organitzar una empresa d’una manera fluida i flexible entorn dels actuals riscos importants (i sense abocar l’agència en un seguit de reorganitzacions debilitadores). Els reguladors mai no exerciran la vigilància necessària ni tindran l’agilitat organitzacional incidint en la implementació de les unitats funcionals existents o perfeccionant encara més els processos establerts. De fet, les formes de professionalització funcionals i basades en el procés (crítiques encara que persisteixin) sovint sembla que vagin en la direcció oposada i pot semblar que limitin la capacitat d’una organització de generar intervencions fluides, creatives i eficaces. 

Hem de donar les gràcies a la professió jurídica per prestar atenció a la qualitat de la llei mateixa, i oferir orientació sobre la modernització, la racionalització, la coherència i l’harmonització de les diferents jurisdiccions. Els economistes ens han ensenyat a pensar a escala macro les qüestions d’assignació de recursos, de manera que podem mantenir el preu d’una vida de manera més o menys consistent a través d’una àmplia gamma de dominis de risc, i el balanç dels costos i dels beneficis de les normes proposades. 

Però aquestes no són les qüestions de gestió. Centenars de milers de professionals de l’àmbit de la regulació i l’aplicació normativa s’interposen entre l’estat de la llei i la prestació de proteccions d’avantguarda efectives. El que fan importa. És important la manera en què s’organitzen. És important quan i per què implementen unes lleis en particular. És important saber com estructuren el seu propi criteri, i quins altres mètodes adopten quan la llei resulta ser obsoleta, irrellevant o insuficient.  

Tots hem sentit a parlar de la “regulació basada en el risc” amb freqüència. No obstant això, sembla que és molt més evident el que significa per a la pròpia normativa estar basat en el risc que el que significa ser un regulador basat en el risc a escala operativa. 

Aquests puzles de gestió no són exclusius del sector públic. Les organitzacions sense ànim de lucre i els organismes no governamentals, en tractar d’obrir-se el seu propi camí en els programes de reducció de danys, també volen saber què significa ser un contribuent basat en el risc. Moltes organitzacions no governamentals tenen un paper important a l’hora de mitigar danys com la pobresa, la malaltia, l’explotació, la violència o el tràfic il·legal. Igual que els seus homòlegs del sector públic, els executius de les organitzacions no governamentals (i els funcionaris encarregats de les subvencions) hauran de navegar per un panorama complex de riscos, per tal d’identificar una part de la tasca de reducció de danys que poden gestionar, que els seus seguidors puguin donar-hi suport i que s’alineï amb les capacitats i les creences de l’organització. A mesura que aquestes organitzacions intentin definir la seva part d’acció, també es trobaran –com els organismes reguladors– amb algunes tradicions funcionals i programàtiques que s’interposaran en el camí. És molt més fàcil organitzar-se entorn de mètodes o programes específics que de concentracions específiques de risc. Això produeix frustracions predictibles, ja que les organitzacions se senten incapaces de demostrar l’impacte, i produeixen relats d’acompliment que consisteixen en gran part en inputs i outputs programàtics. 

En el sector públic i sense ànim de lucre, els professionals del control del risc necessiten principis organitzatius, ja que tracten d’establir el seu nínxol de mercat i definir les seves contribucions distintives. Els professionals han de decidir com i en quina mida defineixen un nou projecte, i el nombre de projectes a definir. Han de comprovar les dades recopilades, la intel·ligència i les capacitats analítiques que els permeten detectar problemes emergents de forma primerenca, fins i tot quan aquests problemes no s’ajusten als patrons establerts. Han de trobar una manera de tancar els projectes de reducció del risc –una qüestió ètica molt espinosa i polèmica–, perquè és fàcil seguir obrint-los, i és possible (si els projectes no es tanquen aproximadament a la mateixa velocitat que s’obren) que s’ofeguin sota una proliferació de projectes a mig acabar. Són els professionals els que han de decidir de què no han de encarregar-se, quin tipus de resultats s’esperen i quan han de cooperar amb altres parts respecte de diversos aspectes de la tasca. Són els professionals els qui han de sospesar una gamma de mètodes reactius, proactius i preventius, i la manera d’integrar-los en les estratègies de control coherent. 

Bones notícies. Els professionals no han esperat que els teòrics els mostressin el camí. Molts d’ells, profundament insatisfets amb l’acompliment dels seus propis organismes, ja han començat a inventar-se un veritable enfocament basat en riscos per al seu negoci. Els reguladors estan reconeixent i abraçant més explícitament el model expert (centrat en els riscos) enfront del model legal (centrat en l’acompliment) com el marc general per a les seves actuacions. Estan acceptant els diferents tipus de criteri, i cada cop se senten més còmodes en aplicar-los, ja que trien acuradament en què volen treballar, i la millor forma d’intervenir-hi. Estan aprenent a establir relacions constructives i apropiades amb els sectors regulats, centrades prioritàriament en els imperatius de control del risc en lloc d’inoportunes idees d’atenció al client.  

Els professionals del control de riscos també estan aprenent la importància de diferenciar entre el control de coses dolentes (per exemple, la corrupció, els problemes de contaminació, les malalties) i les tasques complementàries, però diferents, de construcció de coses bones (com la integritat de l’organització, la gestió ambiental, el “benestar”). 

De la mateixa manera que els epidemiòlegs estudien els gèrmens, els reguladors estan aprenent a examinar els danys específics per esbrinar-ne la dinàmica i les dependències, identificant-ne les vulnerabilitats (nodes fonamentals o factors, productes bàsics crítics, ingredients o mecanismes insubstituïbles) que després poden explotar amb precisió quirúrgica. Aquests patrons d’anàlisi i de comportament organitzacional produeixen actes de sabotatge intel·ligentment concebuts –intervencions a mida que poden reduir substancialment o fins i tot eliminar per complet els problemes específics. 

Aquestes pràctiques innovadores mereixen l’atenció acadèmica. En particular, espero que el camp de la gestió pública prengui nota del sabotatge dels danys com una habilitat professional emergent, plena de promeses, però segurament en necessitat de desenvolupament, formalització i perfeccionament. Si els experts poden ajudar a definir la raça humana i dominar aquesta habilitat, el resultat podria ser una contenció millor o la supressió d’una àmplia gamma de qüestions desagradables.

  


Malcolm K. Sparrow és professor de Practice of Public Management a la John F. Kennedy School of Government, Harvard University. És degà dels School’s Executive Programs sobre regulació i execució, control de la corrupció, vigilància i lluita contra el terrorisme. Al març de 2010 va ser nomenat pel president Barack Obama per al Recovery Independent Advisory Panel, per assessorar el Recovery Board sobre protecció de la integritat del paquet d’estímul econòmic.

 

Sparrow, Malcolm K. (2008) The Character of Harms: Operational Challenges in Control. Cambridge, England, Nova York, USA: Cambridge University Press. Per a més informació, cliqueu aquí.

 

[1] Aprovada per l’Assemblea General de les Nacions Unides, setembre de 2000. Resolució de les Nacions Unides A/RES/55/2, cinquanta-cinquè període de sessions, 13 de setembre de 2000, p. 1-8.

 
Imprimir | Enviar a un amic | _COMPARTIR | Sense comentaris | Què és RSS?



 Introduir Comentari
Nom* Cognoms*
Comentari*
captcha
ENVIAR
ENVIAR  ENVIAR  ENVIAR
ENVIAR
ESBORRAR
ESBORRAR  ESBORRAR  ESBORRAR
ESBORRAR
Subscripcions
Vull rebre PUBLIC
Vull donar-me'n de baixa
Enviar
Enviar  Enviar  Enviar
Enviar
Partners
Promotors:
Free access to PUBLIC 50 Book
Executive Master in Public Administration (EMPA)
© ESADE | Av. Pedralbes 60-62, 08034 Barcelona | (+34) 932.806.162 | ISSN 2013-2506 | Resolució òptima 1280x1024 Avís legal | Política de privacitat