Boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE Català | English
El sabotaje de daños: una habilidad emergente para los directivos públicos

Aproximadamente la mitad del trabajo que realizan los gobiernos implica el control de daños. La aplicación de la ley, la seguridad, la inteligencia y los organismos reguladores sociales existen principalmente para proteger a los ciudadanos de daños, de uno u otro tipo. Ciertamente, también prestan servicios, y la literatura sobre gestión pública tiene mucho que decir acerca de cómo realizar una buena prestación de servicios. Su principal tarea, sin embargo, es identificar lo “malo” (peligros, riesgos, amenazas, problemas o daños) y controlarlo de forma efectiva, y, de este modo, otorgar seguridad, bienestar y protección a la ciudadanía. Los gestores públicos han recibido pocas directrices sobre las tareas propias en torno a la cuestión del control de riesgos, incluso ni cuando se han producido una serie de desastres (rápidamente llamados “fracasos regulatorios”). Los profesionales necesitan el campo de la gestión pública para prestar mucha más atención a los desafíos particulares relacionados con ese tipo de trabajo.

01/03/2012 - Malcolm K. Sparrow

 

De acuerdo con la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas,[1] la mayor parte de la agenda urgente de la humanidad se compone de daños que no han sido controlados adecuadamente. La Declaración comienza enumerándolos en una formidable y larga lista, entre los que se incluyen el terrorismo, la amenaza del terrorismo nuclear, el crimen transnacional, el tráfico de seres humanos, el blanqueo de dinero, el crimen violento, el VIH-sida, la malaria, la prostitución infantil, el genocidio, la extinción de los recursos medioambientales mundiales, la persistencia de la pobreza extrema, etc. Las organizaciones internacionales y no gubernamentales, así como la sociedad de naciones, tienen el reto de controlar los daños a escala mundial y regional. Los gobiernos nacionales deben manejar los riesgos más obviamente internos y localizados, como la delincuencia, los riesgos profesionales, los riesgos de transporte, la corrupción y la contaminación, y garantizar la seguridad en el suministro de alimentos, medicamentos y productos de consumo.    

Cabría esperar, por tanto, que la identificación y el control de los daños, las amenazas o los riesgos se reconocieran como una disciplina básica para los gestores públicos y un área prioritaria de investigación para los expertos en gestión pública. Las recientes catástrofes, de origen humano (como la crisis financiera mundial) o naturales (el huracán Katrina o el terremoto y el tsunami japonés), han generado un intenso debate en torno a la pregunta “¿Qué esperan los ciudadanos de sus gobiernos con respecto al control de los riesgos?”. 

A partir de esos debates, sabemos algo acerca de lo que el público espera. Con respecto a los riesgos, los ciudadanos esperan que los gobiernos sean:

  • vigilantes, con el fin de que puedan detectar rápidamente las amenazas emergentes, captar las señales precursoras y de advertencia, utilizar su imaginación para plantear lo que podría suceder, y realizarlo incluso antes de que el daño esté hecho.
  • ágiles, lo suficientemente flexibles como para organizarse de forma rápida y adecuada en torno a cada riesgo emergente, en lugar de encerrarse en las pautas de conducta construidas en torno a los riesgos de una década anterior, y
  •  hábiles, que dominen las herramientas de intervención en su conjunto, y sean expertos en la creación de nuevos enfoques cuando los métodos existentes resulten ser irrelevantes o insuficientes para eliminar el riesgo.

 

Pero ¿quién enseña a los gestores de los organismos reguladores y de aplicación de la ley la forma de llevar a cabo ese tipo de desempeño? ¿Qué literatura deben leer?  

Durante las últimas dos décadas, las reformas de los gobiernos han sido impulsadas ​​por las recetas de gestión, importadas del sector privado, que se centran en la satisfacción del cliente, la mejora de los procesos, la adopción de tecnología y la gestión del desempeño.  

Los reguladores, así como aquellos con responsabilidades de control de riesgo, necesitan ayuda práctica con un conjunto muy distinto de cuestiones: ¿Qué significa estar alerta con respecto a nuevos riesgos o riesgos emergentes? ¿Cuál es la relación entre criterio de aplicación y control eficaz de los riesgos? ¿Cuál es la mejor forma en la que los reguladores pueden modificar el comportamiento y gestionar el desempeño, al tiempo que siguen siendo mínimamente intrusivos? ¿Cómo pueden los ejecutivos organizar las burocracias establecidas en torno a objetivos específicos de reducción de daños cuando los daños no se alinean con ninguna parte establecida de la estructura organizativa? ¿Cómo podemos medir las contribuciones de un organismo a la reducción de riesgos? ¿Cómo pueden las autoridades justificar un presupuesto para la prevención sostenible y a largo plazo, en ausencia de una catástrofe? En estas, entre otras muchas cuestiones, los profesionales de la regulación y la aplicación necesitan de orientación.  

Los expertos podrían apuntar a la creciente literatura sobre el riesgo y suponer que los profesionales pueden encontrar lo que necesitan allí. Sin embargo, la literatura sobre el riesgo –proporcionada en gran medida por los psicólogos experimentales y los economistas conductuales–se centra principalmente en la forma en que los riesgos son percibidos por los individuos, y cómo los factores sociales, emocionales y psicológicos distorsionan las evaluaciones de riesgo y afectan el comportamiento. Es útil que los funcionarios públicos conozcan esa literatura, pero la literatura sobre el riesgo no se ha centrado en los desafíos particulares de gestión asociados a la implementación de un programa regulador o de reducción de riesgos. No ha explorado las distintas formas de estructurar las operaciones de control de riesgos, la naturaleza y la aplicación del criterio, los vínculos entre el análisis, la inteligencia y las operaciones, o la tensión entre la organización en torno a soluciones funcionales o programáticas y no en torno a las concentraciones de riesgo. La literatura sobre el riesgo hasta ahora no ha proporcionado ninguna teoría de la organización adaptada a las tareas de control de riesgos.  

Tampoco el campo de la teoría de la organización –con su énfasis inicial en la especialización funcional y el enfoque más reciente sobre el proceso de gestión– ha aportado demasiado acerca de cómo organizar una empresa de una forma fluida y flexible en torno a los riesgos importantes actuales (y sin llevar a la agencia a una serie de reorganizaciones debilitadoras). Los reguladores nunca ejercerán la vigilancia necesaria ni tendrán la agilidad organizacional incidiendo en la implementación de las unidades funcionales existentes o perfeccionando los procesos establecidos todavía más. De hecho, las formas de profesionalización funcionales y basadas ​​en el proceso (críticas aunque persistan) a menudo parece que vayan en la dirección opuesta y puede parecer que limiten la capacidad de una organización de generar intervenciones fluidas, creativas y eficaces. 

Debemos dar las gracias a la profesión jurídica por prestar atención a la calidad de la propia ley, y ofrecer orientación sobre la modernización, la racionalización, la coherencia y la armonización de las distintas jurisdicciones. Los economistas nos han enseñado a pensar a nivel macro las cuestiones de asignación de recursos, por lo que podemos mantener el precio de una vida de una forma más o menos consistente a través de una amplia gama de dominios de riesgo, y el balance de los costes y beneficios de las normas propuestas. 

Pero esas no son las cuestiones de gestión. Cientos de miles de profesionales del ámbito de la regulación y la aplicación normativa se interponen entre el estado de la propia ley y la prestación de protecciones de vanguardia efectivas. Lo que hacen importa. Es importante la forma en la que se organizan. Es importante cuándo y por qué implementan unas leyes en particular. Es importante saber cómo estructuran su propio criterio, y qué otros métodos adoptan cuando la propia ley resulta ser obsoleta, irrelevante o insuficiente. 

Todos hemos oído a hablar de la “regulación basada en el riesgo” con frecuencia. Sin embargo, parece que es mucho más evidente lo que significa para la propia normativa estar basado en el riesgo que lo que significa ser un regulador basado en el riesgo a nivel operativo. 

Estos puzles de gestión no son exclusivos del sector público. Las organizaciones sin fines lucrativos y los organismos no gubernamentales, al tratar de abrirse su propio camino en los programas de reducción de daños, también quieren saber lo que significa ser un contribuyente basado en el riesgo. Muchas organizaciones no gubernamentales juegan un importante papel en la mitigación de daños como la pobreza, la enfermedad, la explotación, la violencia o el tráfico ilegal. Al igual que sus homólogos del sector público, los ejecutivos de las organizaciones no gubernamentales (y los funcionarios encargados de las subvenciones) deberán navegar por un complejo panorama de riesgos, con el fin de identificar una parte de la tarea de reducción de daños que pueden manejar, que sus seguidores puedan apoyar y que se alinee con las capacidades y las creencias de la organización. A medida que estas organizaciones intenten definir su parte de acción, también van a encontrarse –como los organismos reguladores– con algunas tradiciones funcionales y programáticas que se interpondrán en el camino. Es mucho más fácil organizarse en torno a métodos o programas específicos que en torno a concentraciones específicas de riesgo. Eso produce frustraciones predecibles, ya que las organizaciones se sienten incapaces de demostrar el impacto, y producen relatos de desempeño que consisten en gran parte en inputs y outputs programáticos. 

En el sector público y sin fines lucrativos, los profesionales del control del riesgo necesitan principios organizativos, ya que tratan de establecer su nicho de mercado y definir sus contribuciones distintivas. Los profesionales deben decidir cómo y en qué tamaño definen un nuevo proyecto, y el número de proyectos a definir. Deben comprobar los datos recopilados, la inteligencia y las capacidades analíticas que les permiten detectar problemas emergentes de forma temprana, incluso cuando esos problemas no se ajustan a los patrones establecidos. Deben encontrar una forma de cerrar los proyectos de reducción del riesgo –una cuestión ética muy espinosa y polémica–, porque es fácil seguir abriéndolos, y es posible (si los proyectos no se cierran aproximadamente a la misma velocidad que se abren) que se ahoguen bajo una proliferación de proyectos a medio terminar. Son los profesionales los que deben decidir de lo que no deben encargarse, qué tipo de resultados se esperan y cuándo debe cooperarse con otras partes en torno a diversos aspectos de la tarea. Son los profesionales quienes deben sospesar una gama de métodos reactivos, proactivos y preventivos, y la forma de integrarlos en las estrategias de control coherente. 

Buenas noticias. Los profesionales no han esperado que los teóricos les mostrasen el camino. Muchos de ellos, profundamente insatisfechos con el desempeño de sus propios organismos, ya han empezado a inventar por sí mismos un verdadero enfoque basado en riesgos para su negocio. Los reguladores están reconociendo y abrazando más explícitamente el modelo experto (centrado en los riesgos) frente al modelo legal (centrado en el cumplimiento) como el marco general para sus actuaciones. Están aceptando los diferentes tipos de criterio, y cada vez se sienten más cómodo al aplicarlos, ya que eligen cuidadosamente en qué trabajar, y la mejor forma de intervenir. Están aprendiendo a establecer relaciones constructivas y apropiadas con los sectores regulados, centradas prioritariamente en los imperativos de control del riesgo en lugar de inoportunas ideas de atención al cliente.  

Los profesionales del control de riesgos también están aprendiendo la importancia de diferenciar entre el control de cosas malas (por ejemplo, la corrupción, los problemas de contaminación, las enfermedades) y las tareas complementarias, pero distintas, de construcción de cosas buenas (por ejemplo, integridad de la organización, gestión ambiental, “bienestar”). 

De la misma manera que los epidemiólogos estudian los gérmenes, los reguladores están aprendiendo a examinar los daños específicos para descubrir su dinámica y sus dependencias, identificando las vulnerabilidades (nodos fundamentales o factores, productos básicos críticos, ingredientes o mecanismos insustituibles) que después pueden explotar con precisión quirúrgica. Esos patrones de análisis y comportamiento organizacional producen actos de sabotaje inteligentemente concebidos –intervenciones a medida que pueden reducir sustancialmente o incluso eliminar por completo los problemas específicos. 

Estas prácticas innovadoras merecen la atención académica. En particular, espero que el campo de la gestión pública tome nota del sabotaje de los daños como una habilidad profesional emergente, llena de promesas, pero seguramente en necesidad de desarrollo, formalización y perfeccionamiento. Si los expertos pueden ayudar a definir la raza humana y dominar esa habilidad, el resultado podría ser una mejor contención o la supresión de una amplia gama de cosas desagradables. 

 


Malcolm K. Sparrow
es profesor de Practice of Public Management en la John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Es decano de los School's Executive Programs sobre regulación y ejecución, control de la corrupción, vigilancia y lucha contra el terrorismo. En marzo de 2010 fue nombrado por el presidente Barack Obama para el Recovery Independent Advisory Panel, para asesorar el Recovery Board sobre protección de la integridad del paquete de estímulo económico.

 

Sparrow, Malcolm K. (2008) The Character of Harms: Operational Challenges in Control. Cambridge, England; New York, USA: Cambridge University Press. Para más información, clicar aquí.

 

[1] Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, septiembre de 2000. Resolución de las Naciones Unidas A/RES/55/2, quincuagésimo quinto período de sesiones, 13 de septiembre de 2000, p. 1-8.

 
Imprimir | Enviar a un amigo | _COMPARTIR | Sin comentarios | Qué es RSS?



 Introducir Comentario
Nombre* Apellidos*
Comentario*
captcha
ENVIAR
ENVIAR  ENVIAR  ENVIAR
ENVIAR
BORRAR
BORRAR  BORRAR  BORRAR
BORRAR
Suscripciones
Quiero recibir PUBLIC
Quiero darme de baja
Enviar
Enviar  Enviar  Enviar
Enviar
Partners
Promotores:
Free access to PUBLIC 50 Book
Executive Master in Public Administration (EMPA)
© ESADE | Av. Pedralbes 60-62, 08034 Barcelona | (+34) 932.806.162 | ISSN 2013-2522 | Resolució òptima 1280x1024 Avís legal | Política de privacitat