Boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE Català | English
Marketing del sector público
Dada la naturaleza de las tareas confiadas a las organizaciones públicas, una aplicación indiferenciada de las herramientas de marketing con frecuencia provoca malentendidos entre las autoridades políticas y quienes intervienen en la acción pública. Sin embargo, con el incremento de las tareas asumidas por el sector público y las mayores exigencias de los beneficiarios, la mayoría de las organizaciones públicas podrían beneficiarse de los modelos e instrumentos de marketing para aumentar la eficacia de sus acciones. Para ello, es importante estudiar las posibilidades de diferenciar todos o parte de los servicios ofrecidos y analizar en qué medida los receptores de los servicios o los ciudadanos en general se sienten implicados en su relación con el gobierno. A partir de estos resultados, es posible utilizar ciertos instrumentos de marketing que pueden adaptarse a las necesidades del sector público. El marketing no ha de ser un tema tabú en el sector público, pero es esencial tener una buena comprensión de los mecanismos políticos y de las características del sector público para realizar una aplicación inteligente de las enseñanzas del marketing.
30/09/2009 - Martial Pasquier

 

Progresos y límites del marketing del sector público

 

El marketing es entendido, en general, de dos formas distintas pero complementarias. Su primer significado y el más amplio (por ejemplo, Kotler y Dubois, 2004) se refiere a la función de marketing y hace hincapié en las ideas de intercambio y relación entre una organización y las personas o grupos que intentan satisfacer sus necesidades. El segundo significado, que es el más común (Bennett, 1995; Meffert, 2000), se centra en las implicaciones de gestión al especificar las tareas que una organización debe llevar a cabo para garantizar el éxito a largo plazo de sus grupos objetivo. Mientras que el marketing ha ocupado un lugar destacado entre las ciencias de la gestión, el marketing del sector público sigue siendo un tema poco desarrollado. Existen tres razones que explican la falta de interés y de artículos acerca de este tema.

En primer lugar, las organizaciones públicas todavía están muy influenciadas por las ciencias administrativas y la aplicación de los principios burocráticos (Weber, 1922) como la estandarización y el mantenimiento de una relación impersonal entre el sector público y el ciudadano. Los defensores de este enfoque consideran que el marketing tiene poco interés, dada la ausencia de orientación comercial en el sector público (la ley determina el alcance de la intervención de las organizaciones públicas). Además, las contribuciones más importantes sobre este tema (Lovelock y Weinberg, 1989; Hermel y Romagni, 1990; Bean y Hussey, 1997; Chapman y Theo, 1998) se han limitado básicamente a utilizar modelos e instrumentos de marketing en algunos campos dentro del sector público (salud, educación, etc.), sin estudiar realmente las características de este sector. Dichos trabajos tienden a considerar estos instrumentos como universales y su uso exclusivamente como una función del sector en cuestión (sector privado, sector público y sector no lucrativo). Finalmente, aunque la nueva gestión pública (Osborne y Gaebler, 1992) ha proporcionado la base de un posible uso del marketing en el sector público (teniendo en cuenta las necesidades de los usuarios, realizando análisis de satisfacción, definiendo y gestionando la prestación del servicio, etc.), el mismo éxito relativo de las reformas en la gestión de las administraciones públicas (Ritz, 2003) no ha provocado la aparición de un marco teórico que permita realizar reflexiones más profundas en el tema. De hecho, son relativamente pocas las contribuciones que tienen en cuenta tanto las especificidades del sector público como la adaptación de los instrumentos de marketing a dichas especificidades en el contexto actual de las administraciones públicas (Graham, 1994; Butler y Collins, 1995, 2001).

Sin embargo, hay varias razones para desarrollar la aplicación de los instrumentos de marketing en el sector público:

  • El aumento de los beneficios económicos gestionados por el sector público: la cuota del sector público en el PIB de los países industrializados se ha incrementado notablemente en las últimas décadas y los estados gestionan directa o indirectamente muchos servicios con aspectos económicos equiparables a los aspectos sociales o políticos (electricidad, turismo, hospitales, telecomunicaciones, cultura, etc.). Para una empresa como la Swiss Post de Suiza, por ejemplo, resulta apropiado distinguir entre los servicios reservados (monopolio público de las cartas de hasta 100 gramos) y los servicios competitivos (mercados abiertos a la competencia para los servicios de paquetería, los transportes urgentes, etc.).
  • El desarrollo de la lógica de la competencia: una de las proposiciones inherentes en la nueva gestión pública es la implementación de la competencia en los servicios públicos (competencia entre los servicios de atención médica infantil, competencia entre los fondos por desempleo, competencia entre las organizaciones que realizan las inspecciones técnicas de vehículos, etc.). Dicha implementación de la competencia –que, dicho sea de paso, es más formal que real– ha llevado a las organizaciones implicadas a implementar instrumentos de marketing (gama de servicios, plan de comunicaciones, análisis de la satisfacción del consumidor, etc.).
  • El desarrollo de las necesidades individuales (Spanou, 2003) y la tendencia al consumo de servicios públicos: las personas cada vez exigen más a las organizaciones públicas que respondan rápidamente y de forma adaptada a sus necesidades particulares. Además, con la experiencia adquirida en el consumo de servicios, las personas se acostumbran a comparar la cualidad de los servicios (recepción, velocidad, fiabilidad, etc.). Estas tendencias sociales exigen que las organizaciones públicas conozcan más de cerca las necesidades de las personas y tengan en cuenta dichas necesidades a la hora de definir y prestar sus servicios.

 

Aunque estos factores deberían conducir a las administraciones públicas a aumentar el uso de sus herramientas de marketing; en cambio, nosotros encontramos que otros factores limitan considerablemente este aumento. En primer lugar, las actividades burocráticas se basan en la legitimidad democrática y en la ley, no en la satisfacción de los receptores de los servicios, y menos aun en el beneficio. Además, y ello se olvida con frecuencia, los gobiernos tienen otras tareas, más allá de limitarse a proporcionar servicios públicos (tareas de regulación, de control y de constricción, etc.). Finalmente, es apropiado que algunos servicios públicos operen fuera del mercado, lo que tiende a restringir algunas de las consideraciones más usuales en marketing.

 

Áreas de intervención del marketing en el sector público

Los servicios que ofrece el sector público no conforman una unidad homogénea. La naturaleza del servicio (salud, educación, policía, infraestructuras, etc.), el modo de intervención (implicación directa, delegación a otra autoridad, etc.), el sistema de conducta (conducta “política”, gestión autónoma, marco legal específico, etc.) y el entorno de las organizaciones públicas (situación de la autoridad, monopolio público, competencia controlada, regulada o ilimitada) son sumamente variados. Estudiar estos servicios y las actividades de las organizaciones desde la perspectiva del marketing requiere establecer unos criterios claros que faciliten estudiar hasta qué punto y de qué modo pueden aplicarse los instrumentos de marketing a un área determinada del sector público.

 

a)      La constricción: un criterio restrictivo

Los ámbitos de los cuales los instrumentos de marketing quedan completamente o ampliamente excluidos son aquellos en los que la organización pública puede ejercer una constricción en la ejecución de sus obligaciones públicas. Tomemos, por ejemplo, las tareas relacionadas con la administración de la justicia. La mayoría de las obligaciones vienen especificadas por la ley (códigos de procedimiento), y la organización (jueces, tribunales) puede compeler a personas u organizaciones a ejecutar debidamente sus obligaciones. Pero cuando una organización o sus miembros recurren a la constricción, los derechos y las responsabilidades de las partes están notablemente codificadas (ausencia total de situación de mercado, ninguna libertad en el diseño de servicios, acceso al servicio definido por ley, relaciones entre las partes determinadas por la ley, formas prescritas de organización, etc.). Las organizaciones que se ven afectadas por ello (policía, justicia, autoridades fiscales, etc.) la única herramienta autónoma que tienen a su disposición es la comunicación (claridad y velocidad en la transmisión de la información, relaciones públicas para mejorar la reputación de la organización, transparencia en los procedimientos, etc.). Nótese que incluso esta autonomía en la transmisión de la información está limitada por la protección de la personalidad y la confidencialidad de algunos procedimientos.

No puede aplicarse un auténtico concepto de marketing en los ámbitos en los que la organización pública pueda ejercer la constricción, como tampoco en aquellos cuya acción viene ampliamente codificada por la ley, debido a la práctica ausencia de autonomía en la ejecución de las obligaciones de la organización.

 

b)      Posibles ámbitos de intervención

Si bien algunos ámbitos quedan prácticamente excluidos, otros –y hay muchos– pueden beneficiarse de la intervención de marketing. Sin embargo, no deben considerarse colectivamente, puesto que tanto las herramientas que pueden utilizarse como las ventajas que ofrecen son muy diferentes. Para elaborar una tipología de estos ámbitos, se proponen dos criterios: un criterio está relacionado con los servicios propuestos y el otro, con los receptores de dichos servicios.

La posibilidad de introducir una política de diferenciación en las ofertas del servicio público. En general, las organizaciones públicas están obligadas a aplicar el principio de igual trato y no pueden hacer diferencias en sus ofertas de servicio (en lo referente al propio servicio, a su precio o acceso). Sin embargo, con el desarrollo de las actividades del Estado y el incremento de los requerimientos de los ciudadanos o los receptores de los servicios, observamos que las organizaciones públicas son invitadas u obligadas cada vez más a introducir elementos de diferenciación en sus ofertas:

  • Diferenciación en las ofertas de servicios: los institutos administrados por el Estado han de adaptar sus ofertas de formación, desarrollar un perfil específico, ofrecer formación continua conforme a las leyes del mercado, etc.
  • Diferenciación en el nivel de precios: las empresas de transporte público proponen sistemas de tarifación muy complejos en función de criterios sociodemográficos (jóvenes, familias, personas desocupadas o jubiladas, etc.), intensidad de uso, o incluso cuándo se utiliza el servicio (noches, fin de semana, etc.).
  • Diferenciación en el acceso al servicio: en los últimos años, las autoridades fiscales han desarrollado una gran variedad de alternativas para rellenar la declaración de la renta (impreso escrito tradicional, software, devoluciones online, etc.).

 

La implicación del receptor del servicio. La implicación (Kapferer y Laurent, 1985) es un criterio que se utiliza con frecuencia en marketing y, particularmente, en comunicación. Corresponde al grado de compromiso de una persona (o una organización) en el proceso de compra y/o consumo. Si la compra o el consumo implica un riesgo importante para el beneficiario (riesgo financiero, social o personal), la persona tenderá a implicarse más en el proceso de toma de decisiones o en el proceso de consumo (investigación activa y análisis de la información, negociación, etc.). Cuando una persona quiere obtener un permiso de construcción, buscará la información o pagará a un tercero (arquitecto, abogado) para asegurarse que se siguen los procedimientos correctos. En cambio, si los riesgos son limitados o inexistentes, tenderá a reducir su nivel de implicación a un mínimo (comportamiento rutinizado). Es el caso de la recogida de basuras: la gente quiere saber cuándo y cómo se llevará a cabo la recogida, y responden a ello con un comportamiento rutinizado. En general, pues, se distingue entre situaciones de alta y de baja implicación (Rossiter, Percy y Donovan, 1991).

La combinación de estos dos criterios permite establecer una tipología de áreas en las que puede aplicarse el marketing en el sector público (v. figura 1).

 

Política de diferenciación

Implicación

Alta

Baja

Alta

Caso 1

Caso 3

Baja

Caso 2

Caso 4

Figura 1: Tipología de ámbitos en la intervención del marketing

 

El primer caso a considerar es aquel en el que la organización pública no tiene ninguna posibilidad de diferenciar su oferta de servicio y en que la implicación del receptor es mínima. En este caso, las actividades de marketing se limitarán a proporcionar información clara y transparente y a desarrollar los procedimientos más simples posibles. Un ejemplo de ello sería la renovación de un pasaporte o un documento de identidad. Las autoridades no pueden diferenciar este servicio (la tarifa es la misma para todos) y el interés de los ciudadanos es muy limitado. Quieren tener una información clara del proceso, el tiempo de espera, el precio, y, por encima de todo, poder recibir este servicio de la forma más simple posible.

El segundo caso también supone un bajo nivel de implicación por parte del receptor pero ofrece a la organización pública mayores posibilidades de diferenciación del servicio. Como parte del servicio de recogida doméstica de la basura, algunas autoridades locales han desarrollado sus propios servicios (recogida sistemática un día a la semana y a petición telefónica, información sobre la recogida vía SMS, etc.) con el fin de que los residentes puedan tirar la basura de la forma más fácil y rápida posible.

En una tercera situación, la implicación de los receptores es mayor pero, en cambio, la organización no puede diferenciar la oferta. Es el caso de los servicios de emergencia como los bomberos. La reputación de esta organización y su capacidad para prestar el servicio tal como se espera deben ocupar el lugar central en sus acciones de marketing.

También ha de considerarse un cuarto y último caso, en el que la organización pública puede diferenciar su oferta en función de los receptores y éstos están fuertemente implicados en el proceso de prestación del servicio. El ejemplo que se menciona habitualmente en la literatura sobre marketing público es el de la promoción de determinados lugares (un país, una región o una ciudad) por razones económicas o turísticas (Kotler, Haider, Rein, 1993; Ashworth, 2006). Una empresa que desee establecerse en una nueva región buscará obtener una gran cantidad de información, intentará acentuar la competencia económica entre regiones, etc., mientras las regiones desarrollarán conceptos de marketing muy elaborados para intentar convencer a esta misma empresa para que se instale en su región.

 

Aplicación de los instrumentos de marketing al sector público

Si analizamos las principales tipologías de los instrumentos de marketing (Borden, 1964; Kühn, 1989), observamos que tanto su estructura como determinados instrumentos no son aplicables al sector público. Por ejemplo, en el marketing tradicional, el precio es un elemento muy importante. En el sector público, en cambio, el precio (la tarifa, el impuesto) no siempre es el resultado de una interacción entre la oferta y la demanda, y la organización pública raramente tiene flexibilidad en su fijación, puesto que el precio casi siempre lo establece en firme una institución política (el parlamento, el gobierno). Sin embargo, otros instrumentos pueden contribuir a mejorar la calidad del servicio público. Veamos algunos de ellos.

Análisis y diseño de servicios. Las organizaciones públicas definen sus servicios de acuerdo con la legislación. Sin embargo, con frecuencia la ley ofrece una descripción muy amplia de los servicios, y es importante que la organización pública identifique los diversos aspectos del servicio. En marketing, un servicio no se limita a sus aspectos visibles sino que incluye la suma de todos los aspectos que el beneficiario considera importantes. Por ejemplo, el servicio de proporcionar un pasaporte no se limita al documento en sí. Algunos aspectos secundarios del servicio son la información acerca del proceso, la velocidad en su prestación, la posibilidad de realizar la transacción por vía electrónica o por correo, las horas de atención al público, el coste, las opciones de pago (tarjetas de débito o de crédito, etc.), la posibilidad de hacerse una fotografía que cumpla con los requisitos, etc., y sobre estos aspectos la organización permite a menudo una gran flexibilidad. Con frecuencia, los beneficiarios piensan más en estos aspectos secundarios que en el beneficio legal en sí (el pasaporte). Además, al diseñar y analizar dichos servicios, la organización puede justificar mejor su coste e incrementar la transparencia de la actividad del gobierno.

Distribución o acceso a los servicios públicos. Con frecuencia, la ley tampoco no dice nada acerca del acceso a los servicios públicos y de nuevo corresponde las organizaciones determinar las condiciones de dicho acceso. Con el incremento de la movilidad personal, la determinación de las necesidades y los nuevos medios electrónicos de gestionar y prestar servicios (administración electrónica), las organizaciones públicas pueden incrementar y mejorar el acceso a los servicios públicos (por ejemplo, el concepto de creación de empresas que ofrecen todos los servicios bajo un mismo techo).

Comunicación. En general, las organizaciones públicas adolecen de una falta de comunicación. Existen numerosas razones para mejorar e incrementar sus actividades de comunicación. En primer lugar, la comunicación es vista cada vez más como un deber público que los gobiernos y las administraciones públicas han de satisfacer. De hecho, están legalmente autorizadas para notificar y explicar sus decisiones, para defender sus valores básicos, etc. Además, la acción pública ha de estar legitimada. Dado que la cantidad de responsabilidades confiadas al sector público se ha incrementado considerablemente en los últimos treinta años, las organizaciones se ven obligadas a justificar cada vez más su misión y sus beneficios ante los representantes elegidos y los ciudadanos. Finalmente, las crecientes restricciones presupuestarias obligan a las organizaciones públicas a incrementar sus actividades de comunicación si quieren evitar importantes recortes presupuestarios, o incluso aumentar sus dotaciones presupuestarias.

Para incrementar las actividades de comunicación, las organizaciones públicas han de clarificar sus actos de comunicación, realizar un uso adecuado de los instrumentos y de los medios de comunicación, y planificar eficazmente las tareas correspondientes.

 

Conclusión

Dada la naturaleza de las tareas confiadas a las organizaciones públicas, una aplicación indiferenciada de las herramientas de marketing con frecuencia provoca malentendidos entre las autoridades políticas y quienes intervienen en la acción pública. Sin embargo, con el incremento de las tareas asumidas por el sector público y las mayores exigencias de los beneficiarios, la mayoría de las organizaciones públicas podrían beneficiarse de los modelos e instrumentos de marketing para aumentar la eficacia de sus acciones. Para ello, es importante estudiar las posibilidades de diferenciar todos o parte de los servicios ofrecidos y analizar en qué medida los receptores de los servicios o los ciudadanos en general se sienten implicados en su relación con el gobierno. A partir de estos resultados, es posible utilizar ciertos instrumentos de marketing que pueden adaptarse a las necesidades del sector público. El marketing no ha de ser un tema tabú en el sector público, pero es esencial tener una buena comprensión de los mecanismos políticos y de las características del sector público para realizar una aplicación inteligente de las enseñanzas del marketing.

 

 


Martial Pasquier es profesor de Gestión Pública y Marketing Público en el Institut de Hautes Études en Administration Publique (IDHEAP) (Escuela Superior de Administración Pública de Suiza).

 

 

Bibliografía

 

Ashworth, Gregory (2006): Place Marketing. Marketing in the Planning and Management of Places. Londres: Routledge.

Bean, Jennifer; Hussey, Lascelles (1997): Marketing Public Sector Services. Londres: HB Publications.

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Borden, Neil H. (1964): “The Concept of the Marketing-Mix”. Journal of Advertising Research, 4, pp. 2-7.

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Chapman, David; Cowdell, Theo (1998): New Public Sector Marketing. Harlow: Prentice Hall.

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Kapferer, Jean-Noël; Laurent, Gilles (1985): “Consumer Involvement Profiles: A New Practical Approach to Consumer Involvement”. Journal of Advertising Research, 25(6): 48-56.

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Kotler, Philip; Haider, Donald H.; Rein, Irving (1993): Marketing Places. Nueva York: The Free Press.

Kühn, Richard (1989): “Marketing-Mix”. En: Poth, L.G. Marketing, 2.ª ed. Neuwied. Cap. 47, pp. 1-40.

Lovelock, Christopher H.; Weinberg, Charles B. (1984): Public and Nonprofit Marketing. Redwood: The Scientific Press.

Meffert, Heribert (2000): Marketing. Stuttgart: Gabler Verlag.

Osborne, David; Gaebler, Ted (1992): Reinventing Government. Reading MA: Addison-Wesley.

Ritz, Adrian (2003): Evaluation von New Public Management. Berna: Haupt.

Rossiter, John R; Percy, Larry; Donovan, Robert J. (1991): “A Better Advertising Planning Grid”. Journal of Advertising Research, 31(5): 11-21.

Spanou, Calliope (2003): Citoyens et administration. Les enjeux de l’autonomie et du pluralisme. París: L’Harmattan.

Weber, Max (1922): Economie et société. París: Plon [edición de 1971].

 

 

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