Boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE Català | English
Funcionarios en el siglo XXI: los guardianes comedidos del Estado marco capacitador
Aunque la reforma del gobierno (o de elementos del mismo) ha sido la situación normal desde la era napoleónica, parece como si las iniciativas de reforma se hubiesen intensificado desde la década de los ochenta del siglo xx. Las más destacadas son aquellas que es posible encuadrar bajo la etiqueta general de la Nueva Gestión Pública (NGP, en inglés New Public Management o NPM). De los cuatro actores principales que intervienen en el gobierno –el poder legislativo, el poder ejecutivo, el poder judicial y la burocracia–, esta última es la que más ha estado sometida a diversas reformas (o propuestas de reforma). En el esfuerzo por determinar cuál es y cuál podría ser el papel y la posición de los funcionarios en el gobierno contemporáneo, tenemos que tratar por qué las administraciones son identificadas como el único actor sujeto a reforma (iniciativas), cuál es la orientación de estas reformas, si son adecuadas en vista de los desafíos contemporáneos y, finalmente, cuál debería ser hoy en día el concepto de funcionario público y qué aspectos de su funcionamiento requieren mayor investigación.
30/09/2009

 

Existen varias razones para que la función pública sea el objeto de la mayoría de las reformas. La más importante es que es, con gran diferencia, el mayor de los actores principales en los gobiernos occidentales: los funcionarios representan en torno al 98-99,5% de los responsables gubernamentales. Las demás razones derivan de esta primera. En primer lugar, los funcionarios se han convertido en vitales para la formulación e implementación de políticas y poco se haría sin ellos. A lo largo del siglo xx, los responsables políticos se han visto marginados en cuanto a su aportación en el diseño de políticas por los conocimientos especializados de los funcionarios públicos en los diferentes ámbitos y procesos, así como por la continuidad de estos últimos en sus cargos. Las reformas de la administración pública pretenden, en parte, restablecer la primacía de la política, es decir, el control de los titulares de cargos públicos sobre “sus” burocracias. En segundo lugar, en el esfuerzo de racionalizar el gobierno y crear “un gobierno que funcione mejor y cueste menos” (N.b.: esta frase puede ser americana, pero ha sido un objetivo en todas partes), la función parece la elección obvia —dado su tamaño— como candidata a la reforma. En tercer lugar, existe todavía otra razón importante y tiene que ver con la creciente desconfianza en los gobiernos en general y con los sentimientos antiburocráticos en particular. La idea de que las burocracias simplemente crecen porque sus funcionarios buscan ampliar el número de subordinados y crearse trabajo entre ellos, conocida como la “ley de Parkinson” (que no es muy original; véase Brutus en Anti-Federalist Papers, 1787), ha arraigado con fuerza en las mentes de muchos y ha inspirado seguramente las críticas a los burócratas que con tanta frecuencia preceden a las propuestas de reforma. El hecho de que cualquier reforma se mantiene o fracasa con la cooperación del funcionariado suele ser cómodamente olvidado; y que han habido en realidad muchas reformas de la administración es la muestra de que los funcionarios hacen todo lo posible para satisfacer el deseo de una mejor administración pública por parte de los políticos y del público en general.

Las reformas pueden incluir iniciativas para aclarar las relaciones entre políticos y administración, por ejemplo, separando la creación de políticas de su implementación o ejecución (es decir, la nueva dicotomía política-operaciones) de modo que los cargos electos no tengan que preocuparse de la gestión cotidiana de los servicios públicos. Teóricamente, esto convierte al funcionario en un "gestor o emprendedor público". La cuestión es si la política y su implementación pueden ser separadas con tanta facilidad (piénsese tan sólo en el intervalo existente entre la implementación y los mandatos discrecionales). Las reformas también pueden incluir iniciativas para determinar tareas de gobierno esenciales, de modo que se pueda justificar la licitación o privatización de determinados servicios. Sin embargo, basta con echar un vistazo a la Circular A76, emitida por la American Office of Management and Budget y revisada el 29 de mayo de 2003, y rápidamente quedará claro hasta qué punto es difícil distinguir entre las tareas “inherentemente gubernamentales” y las que no lo son, a lo que cabría añadir también qué tareas pertenecen a los niveles de gobierno nacional, regional y local. En un ámbito más prosaico, las reformas pretenden aumentar la responsabilización y el nivel de desempeño a través de medidas de desempeño cada vez más detalladas y evaluaciones anuales. Las medidas de desempeño son quizás más sencillas de aplicar porque están basadas en datos aparentemente “duros”. Las consecuencias perversas suelen estar ocultas bajo la alfombra: la obsesión por los resultados medibles a corto plazo impide prestar atención a los resultados cualitativos a largo plazo, y las agencias situadas en la zona superior del ranking se muestran menos inclinadas a compartir sus mejores prácticas con otras agencias (que ocupan puestos más bajos en el ranking) por miedo a perder su “posición” (este último es especialmente el caso en un país tan aficionado a los rankings como son los Estados Unidos).

¿Son las diferentes reformas adecuadas si tenemos en cuenta los diversos desafíos nacionales e internacionales a los que se enfrentan los gobiernos y sobre los que se espera que los funcionarios ayuden a afrontar? Hemos insinuado algunos de los desafíos de carácter nacional, como el supuesto vaciado del Estado (por ejemplo, a través de la privatización y las licitaciones desde la década de los ochenta) y la reafirmación de la primacía de la política mediante la Nueva Gestión Pública (NGP) desde los años noventa. Se podría añadir la renovada emergencia y crecimiento de las administraciones locales y regionales como proveedores de servicios fundamentales, ya sea a través del fortalecimiento del nivel local (por ejemplo, por medio de las fusiones municipales desde los años 50 en Europa Noroccidental) o del nivel regional (mediante la descentralización y la creación de distritos urbanos especiales, sobre todo en el sur de Europa). En el ámbito internacional, existe una diversidad de problemas que no es posible gestionar nacionalmente (por ejemplo, la inmigración, el cambio climático, la seguridad alimentaria, las epidemias, la piratería, la contaminación atmosférica, etc.). Lo que llama la atención en la mayoría de reformas de las administraciones públicas es que se centran en el nivel nacional y no prestan atención a los niveles de gobierno subnacional e internacional. Dado que la mayoría de los retos políticos no se pueden abordar desde un solo nivel de gobierno y también el hecho de que los niveles de gobierno (que van desde el local hasta el internacional) cada vez se hallan más entrelazados (piénsese en la Unión Europea y en cualquier foro u organización internacionales de prestación de servicios), parece que la mayoría de las reformas están terriblemente mal encaminadas al no tener en cuenta el hecho del gobierno multinivel. Las organizaciones gubernamentales son jerarquías, y siempre lo serán. Pero en un contexto de gobierno multinivel —en el que la política se hace mediante redes de múltiples actores de diferentes organizaciones públicas, semipúblicas (sin ánimo de lucro) y privadas—, centrar la reforma en un grupo de actores o en un nivel de gobierno es de tontos. Otro problema con las reformas actuales, en la medida en que introducen nuevas técnicas instrumentales de la NGP, es que tienden a reforzar la jerarquía en lugar de alentar la capacidad emprendedora. Una vez más, los funcionarios son más conscientes que nunca de que deben trabajar en un entorno de red multinivel que exige más discrecionalidad y no menos.

La idea de que, en la actualidad, los funcionarios necesitan hoy más discrecionalidad y no menos requiere elaboración. Es necesario recordar que los funcionarios no tienen la capacidad de actuar como actores independientes. Son investidos de una autoridad formal que deben ejercer en y para una jurisdicción formal específica. Esto es de una enorme importancia, ya que el gobierno es el único actor que tiene la autoridad legal para tomar decisiones vinculantes para una sociedad en su conjunto. Pocas decisiones —por no decir ninguna— se pueden preparar sin la ayuda de los funcionarios, el actor más estable en un entorno político potencialmente volátil. El estereotipo (como opuesto a la teoría) de que buscan ampliar su puesto (implícito en la Ley de Parkinson) no viene apoyado por estudios empíricos. Es decir, los escasos estudios empíricos realizados sobre el tema indican en realidad que los funcionarios no sólo son capaces de llevar a cabo reformas por sí mismos (véase Dunleavy, 1991) sino que muestran comedimiento y deferencia ante la responsabilidad ministerial e invitan a los ministros a que ejerzan su autoridad (Page y Jenkins, 2005). Con esto en mente, parece que el temor de Max Weber de que, con el tiempo, la burocracia acabaría dominando a la democracia no se ha materializado. Desde la década de los ochenta del siglo xix, los funcionarios de una administración en rápida expansión han demostrado ser de un valor inestimable en lo que nosotros (es decir, Raadschelders, Toonen y Van der Meer, 2007) hemos denominado enabling framework state (EFS) o Estado marco capacitador (EMC). El EMC ayuda a los actores públicos, semipúblicos y privados a abordar de una forma adecuada desafíos socioeconómicos y de otros tipos dentro de un marco legal. El EMC media y facilita o inicia, y en su seno el funcionariado es el único actor que combina conocimientos especializados en la materia que corresponda y sobre el proceso administrativo, continuidad en el cargo, profesionalidad y comedimiento con imparcialidad, justicia, firmeza y valoración intelectual. En este sentido, se parece más a los nuevos guardianes de la democracia de Hegel que a los maliciosos especuladores en servicio propio de Brutus.

Por último, no hay nada malo en buscar la reforma de la administración pública. Sin embargo, hasta la fecha varias cuestiones han sido consideradas de un modo insuficiente o completamente pasadas por alto:

·         Un enfoque universal, como el que la NGP parece ofrecer, no funciona. Se debe prestar atención a las administraciones en los diferentes niveles de gobierno, y al hecho de que las redes políticas varían con la naturaleza del área política.

·         Hay que permitir que las reformas se basen en las capacidades institucionales existentes y no en ideologías de moda posiblemente inaplicables. Se debe empezar a partir de las experiencias históricas de un país y tener en cuenta hasta qué punto las prácticas de otros lugares pueden ser trasplantadas (por ejemplo, la propuesta de reforma de la administración pública de los Estados Unidos de David Easton, comparada con las reformas de Northcote-Trevelyan).

·         En tanto que elemento del sector público, la administración pública está y siempre estará estrechamente relacionada e incrustada en la política, pero rara vez las reformas de la administración pública van alineadas con las reformas del sistema político, y ello puede inhibir el éxito de las primeras.

·         Se ha comprobado que es muy difícil superar el estereotipo del burócrata ávido de poder, ¿pero sería diferente el contenido de las reformas de la administración pública (es decir, menos centrado en la microgestión) si la gente (es decir, los cargos públicos electos y los ciudadanos) pensase que los funcionarios son los nuevos guardianes de la democracia?

 

Confiar en la competencia y el comedimiento de los funcionarios no es ingenuo ni inapropiado. El ansia de poder e importancia es característica de la condición humana y no está más presente entre los funcionarios que entre sus homólogos del sector privado. De hecho, es mucho más difícil que los funcionarios amplíen sus competencias de lo que lo es en el sector privado. Necesitamos muchos más estudios empíricos comparativos sobre las actividades reales de los funcionarios, estudios que trasciendan los análisis cuantitativos de gran N e incluyan enfoques cualitativos. Esto no sólo daría forma a las reformas de la administración pública, sino que también ayudaría a dejar atrás los mordaces comentarios peyorativos que parecen haber suscitado las reformas hasta el momento.

 


Jos C.N. Raadschelders es profesor de Administración Pública y Henry Bellmon Chair of Public Service de la University of Oklahoma, y director de la Public Administration Review.

 

(Véase: Jos C.N. Raadschelders, Theo A.J. Toonen, Frits M. Van der Meer (eds.) (2007). The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives. Houndmills: Palgrave Macmillan.)

 

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