Boletín del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE Català | English
Gestionar a través de sistemas de redes: una reconsideración de la gestión de redes
A medida que los servicios públicos se van prestando cada vez más mediante la acción conjunta del sector público y el sector privado, la complejidad de estos entornos presenta unos retos de funcionamiento únicos. En un trabajo reciente (Rethemeyer y Hatmaker, 2008) examinamos algunos de estos factores operativos singulares de la gestión de estas redes de organizaciones. Nuestro artículo se centra en las redes de acción y en la gestión de las mismas; es decir, en las redes en las que los servicios públicos se prestan mediante la acción conjunta del sector público y el sector privado. Nuestros hallazgos indican que los gestores de redes deben operar dentro de “sistemas de redes” que alteran las funciones que dichos gestores deben servir.
30/09/2009 - R. Karl Rethemeyer y Deneen M. Hatmaker

 

Hemos utilizado datos longitudinales de una red política de educación básica de adultos en un estado de los Estados Unidos que designamos con el pseudónimo de “Newstatia”. Procedimos a recopilar información sobre dos tipos de comunicación –rutinaria y confidencial– en dos modalidades distintas –sin Internet y con Internet. La mayoría de los informantes eran los CEO o los directores de operaciones de sus organizaciones; algunos eran miembros legislativos o pertenecían a comisiones legislativas. Los datos correspondientes a la primera fase se recopilaron entre febrero y mayo de 1998, y los correspondientes a la segunda fase, entre junio de 2005 y marzo de 2006. En la primera fase participaron 23 de los 26 nodos “activos” de la red; en la especificación de la segunda fase 41 de los 47 nodos nos concedieron una entrevista, con una tasa de cumplimiento del 87,2%.

A partir de estos datos, definimos tres tipos de redes que proponemos fusionar en lo que denominamos sistemas de redes. Cada sistema de red lleva asociadas una red colaborativa, una red política y un punto de intersección con la red fiscal de ámbito de todo el estado. Definimos la red política como los actores que reconocen recíprocamente a sus iguales como consecuenciales e influyentes en la elaboración de políticas. La red colaborativa fue definida como los actores que tienen un contrato con el Estado para prestar servicios de educación básica a adultos tal como se han definido anteriormente. La red fiscal la descubrimos durante el proceso de recogida de datos y mediante la comparación de los hallazgos de nuestro caso en el ámbito de la educación básica de adultos con un caso semejante centrado en la política de salud mental (véase Rethemeyer 2007a, 2007b).

Nuestro trabajo presentaba varias propuestas que amplían o modifican las funciones de los gestores de redes definidas por Agranoff y McGuire (2001). Si bien esta lista no pretende ser exhaustiva, creemos que puede utilizarse para conformar el centro de atención de futuros análisis sobre la gestión de redes y las acciones de los gestores.

Proposición 1: En todo sistema de redes determinado existen múltiples gestores de redes, que operan en un equilibrio mutuo basado en parte en la competitividad y en parte en la cooperación. A partir de nuestro análisis identificamos tres gestores de redes: uno del departamento de educación del Estado, uno de un consejo de proveedores de servicios, y uno de una asociación del sector. Cada uno de estos tres actores actúa como agente de comunicación, pero ser un agente no significa ser un gestor de redes. A diferencia de otros agentes que identificamos en la red, cada uno de estos tres actores tiene vínculos a través de redes entrecruzadas. Cada uno de ellos ejerce una manera distinta de control social y tiene intereses únicos, aunque entrecruzados.

La introducción de múltiples gestores de redes implica que cada uno de los gestores de redes no realiza todas las funciones identificadas por Agranoff y McGuire (2001). Un gestor de redes determinado realiza algunas o la totalidad de estas funciones, dependiendo del rol formal que tenga dentro de la red, de los mecanismos de control social de que disponga, de dónde estén sus intereses y de los choques o influencias que se originen desde fuera de su red inmediata. Así, por ejemplo, al utilizar la contratación como mecanismo de control social, el departamento de educación del Estado puede activar o desactivar a miembros concretos de la red colaborativa. Dado que debe rendir cuentas tanto de la prestación de un servicio a sus clientes como de la obtención de un rendimiento ante la asamblea legislativa, esta agencia debe seleccionar con sumo cuidado con quién firma un contrato. Negando o asignando dinero, el departamento de educación puede controlar quién forma parte y quién no de la red colaborativa basándose en criterios de rendimiento o en otros criterios establecidos. Aquellos que no reciban financiación puede que tengan que cerrar sus puertas, abandonando la red colaborativa.

La existencia de múltiples gestores de redes puede tener un impacto sobre la capacidad de cualquiera de los gestores de una red para activarla o desactivarla. Al mismo tiempo, también es posible que gestores rivales trabajen conjuntamente por el bien del sistema. Sabemos por nuestras entrevistas que los tres gestores coordinaron sus actividades en el contexto de severas reducciones presupuestarias posterior al atentado del 11 de Septiembre, y que los gestores jugaban roles distintos en esta respuesta.

Proposición 2: Los gestores de redes deben estar “ubicados” en la intersección con la red fiscal, por lo menos en los sistemas de redes de servicios sociales. Un gestor de redes que no interactúe con la red fiscal está poniendo en riesgo la salud fiscal del sistema que desea gobernar. Así, por ejemplo, en el sistema de redes de educación básica de adultos, entre el 60% y el 80% de todos los ingresos de los proveedores procede de fuentes del Estado, y prácticamente toda la financiación de las unidades de asistencia técnica procede de contratos con el Estado. La red tuvo que hacer frente a una gran crisis fiscal en los meses posteriores al atentado del 11 de Septiembre, ya que Newstatia, como la mayoría de estados de la Unión, sufrió un serio y repentino revés en su disponibilidad presupuestaria durante los seis meses posteriores al atentado. La reducción propuesta fue tan severa que una gran parte de los proveedores financiados por el Estado habrían tenido que cerrar durante por lo menos seis meses. Sin la aportación financiera del Estado, la red colaborativa habría desaparecido. Ante esta amenaza existencial, la asociación del sector inició una movilización masiva y coordinada en el conjunto del Estado en defensa de la financiación, movilización en la cual participó así mismo el consejo de los proveedores.

Proposición 3: Los gestores de redes deben tener una perspectiva más amplia que su sistema de redes “de origen”. Los gestores de redes que, sin la amplitud de miras necesaria, se centran en su red esencial, ignorando el contexto social, político, económico y tecnológico en el que opera su red, están abocados al fracaso. Todo sistema de redes está sujeto a sacudidas. Los estímulos institucionales, políticos, económicos, sociales y tecnológicos pueden afectar la pertenencia a la red, reducir la efectividad de la misma, interrumpir el compromiso con la acción e introducir bloqueos a la cooperación. El gestor de una red tiene que estar preparado para reaccionar a estos acontecimientos y para gestionar los impactos de los mismos.

Nuestro caso de educación básica de adultos demuestra por lo menos dos de estos tipos de acontecimientos desencadenantes: (1) la sacudida fiscal posterior al atentado del 11 de Septiembre, y (2) las definiciones cambiantes de lo que es la “educación básica de adultos”. La sacudida del 11 de Septiembre prácticamente causó el colapso de todo el sistema. El sistema sobrevivió en parte porque los gestores situados en el núcleo del mismo tenían muy buena sintonía con el proceso legislativo en Newstatia y porque cooperaron lo suficiente entre ellos para generar una respuesta coordinada. El cambio en la definición de la educación básica de adultos –en el sentido de incluir en ella la formación en el puesto de trabajo– resultaba más controvertido y divisivo. Y enfrentó al departamento de educación y sus preferencias por mayores presupuestos y definiciones más amplias de su misión con el deseo de los gestores de las otras dos organizaciones de proteger a sus miembros de las sacudidas fiscales que podrían producirse por la desviación de parte del presupuesto de formación básica de adultos hacia la formación en el puesto de trabajo. Para poder ser efectivos, los gestores de redes deben ser conscientes de estas amenazas para el sistema.

Proposición 4: La activación/desactivación, la movilización y la sintetización se producen a través de redes múltiples. Si bien estamos de acuerdo con Agranoff y McGuire (2001) en que la activación/desactivación, la movilización, la sintetización y el entramado son funciones clave de la gestión de redes, creemos que estas funciones operan a través de todo el sistema de redes. Los gestores de redes deben ser capaces de realizar estas funciones a través de las redes políticas, colaborativas y fiscales tanto dentro de su propio sistema de origen como en los sistemas adyacentes. La fricción entre estos sistemas a causa de intereses contrapuestos puede incrementar la dificultad de la tarea del gestor de una red. Estos sistemas están entrelazados por motivos sociales, institucionales, ideológicos o teóricos. Los gestores deben tener sentido común en lo que a los distintos intereses y las distintas dependencias con respecto a los recursos de los distintos sistemas se refiere, y deben ser lo bastante flexibles para adaptar las actividades de gestión de sus redes.

En nuestro caso de educación básica de adultos, la asociación del sector jugó este rol tras el 11 de Septiembre, movilizando a los profesionales y a los proveedores hacia la acción política ante los desarrollos legislativos negativos. Entre las organizaciones y las personas individuales que pertenecen a la asociación se encuentran no sólo proveedores de educación básica para adultos, sino también abogados y proveedores con vínculos con el sistema de desarrollo de la población activa. Como consecuencia de la conectividad existente entre estos dos sistemas de redes y el carácter parcialmente coincidente de estos ámbitos políticos, la asociación del sector pudo generar una respuesta más robusta para hacer frente a una crisis presupuestaria. Igual que los agentes y los supervisores, la asociación puede utilizar sus recursos de información para implicar a sus miembros en las distintas redes y alcanzar la movilización. Modelando tanto la información que facilitó como el propio mecanismo utilizado para difundirla, la asociación pudo inducir al compromiso a todos sus miembros de redes múltiples con intereses paralelos, aunque esencialmente distintos.

En resumen, estamos de acuerdo en que las cuatro funciones identificadas por Agranoff y McGuire en su trabajo seminal son fundacionales, pero hay otras que deberían tomarse en consideración. Así, por ejemplo, es importante la capacidad de movilizar a circunscripciones masivas desde dentro del sistema de redes “de origen” del gestor y desde los sistemas adyacentes, dado que las políticas y la implementación están ahora más estrechamente fusionadas que nunca. Puede que los gestores de redes deseen considerar cómo posicionarse a sí mismos con respecto a los demás gestores de redes, con respecto a otras redes que se entrecruzan con su red “de origen” y con respecto al contexto social, político, económico y tecnológico en el que operan.

 


R. Karl Rethemeyer es assistant professor y director del doctorado en Administración Pública y Programa de Políticas en el Rockefeller College of Public Affairs & Policy de la Universidad Estatal de Nueva York en Albany. Deneen M. Hatmaker es profesora del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Connecticut, Estados Unidos.

 

El presente artículo está basado en el trabajo de 2008 de R. Karl Rethemeyer y Deneen M. Hatmaker “Network Management Reconsidered: An Inquiry into Management of Network Structures in Public Sector Service Provision”, publicado en el Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4): 617-646, de Oxford University Press.

 

Referencias

Agranoff, Robert y Michael McGuire. 2001. “Big questions in public network management research”. Journal of Public Administration Research and Theory 11 (3): 295-326.

Rethemeyer, R. Karl. 2005. “Conceptualizing and measuring collaborative networks”. Public Administration Review 64 (6): 62-66.

Rethemeyer, R. Karl.  2007a. “The empires strike back: Is the Internet tending to corporatize rather than democratize policy processes?”. Public Administration Review 67 (2): 199-214.

Rethemeyer, R. Karl.  2007b. “Policymaking in the age of Internet: Is the Internet tending to make policy networks more or less inclusive - Findings from two state-level policy networks”. Journal of Public Administration Research and Theory 17 (2): 259-284.

Rethemeyer, R. Karl y Deneen M. Hatmaker. 2008. “Network management reconsidered: An inquiry into management of network structures in public sector service provision.” Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4): 617-646.

 

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